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【网络文选】正确行使检察权 将法律监督进行到底
2021年02月19日 11:25 来源:《中国社会科学》2020年第8期 作者:周新 字号
2021年02月19日 11:25
来源:《中国社会科学》2020年第8期 作者:周新

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  我国的监督生态可以分解为政治监督、工作监督、对人的监督和对事的监督。

  其中,党的监督是政治监督,主要是对国家行政机关及其工作人员的监督,其对于维护国家政权稳定的意义重大。人大及其常委会的监督是工作监督,主要包括听取、审议工作报告以及检查法律的实施情况,这是我国人民代表大会制度的重要组成部分。监察委员会的监督是对人的监督,即对所有行使公权力的公职人员进行监督,有利于整合反腐败力量。检察机关的监督则是对事的监督,其主要是对司法工作人员的诉讼活动进行监督,即将监督的视野聚焦在具体的诉讼活动中,审查各机关办案过程中是否存在违反法律规定、危害公共利益等行为,相应的监督途径以及监督手段通常也与办案有着密切联系。

  检察权在国家权力结构中,发挥了监督制约的功能,保证法律能够得到统一规范的适用,维护法律尊严与统一。检察机关源自人民的授权,接受人民代表大会的监督。检察权在中国特色社会主义的国家权力模式中,隶属于国家权力的分支,是在集中基础上的监督与制衡。检察机关通过充分运用宪法赋予的法律监督职能,确保各项权力的规范行使。

  对于检察权的理解,应当围绕宪法的基本定位,将其放置于国家权力的基本框架中。随着国家权力架构发生深刻调整,对检察权提出新要求。中国检察权是什么、向何处去,成为时代提出的新课题,也是发展中国检察制度的元问题。

  以法律监督为基础理论与指引,全面认识我国检察权性质及其在国家治理与公民权利保障中的重要作用。我国宪法第134条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,明确地定位了我国检察机关是国家的法律监督机关,确立了检察权的法律监督权本质。

  回答中国的检察权问题,不仅需要国际视野,追寻检察权发展变革的普遍规律,更需要历史与规范视野,挖掘中国检察权发展变革的特殊规律。现实中,检察权宪法规定的应然定位与实然运行之间应有的契合关系被多元的理论迷雾所遮蔽,引致对检察权本质及其运行规律的一叶障目。只有揭示了检察机关的本质特性,才能对检察职能的内涵及其发展规律有更深刻的认识和把握。

  考察中国检察权性质的理论观点可以发现,检察权理论发展既是中国检察权发展变革实践的必然结果,也是西方检察理论引入的结果,特别是受到西方“行政权—司法权”范式的深刻影响。

  关于检察权性质的争鸣历经数十年,主要观点无外乎以下几种。第一种观点认为,检察权是行政权。第二种观点认为,检察权是司法权。第三种观点认为,检察权是混合型权力,兼具行政权和司法权的特征。第四种观点认为,检察权是法律监督权,检察机关的所有职能都统一于法律监督权,属于法律监督的一种形式。我国实行的是“议行合一”的政治体制,立法权是一项母权力,而司法权、行政权由立法权所出,并受立法权的领导和监督。

  检察权性质的理论争鸣启示我们,鉴于政治体制、法律文化等方面原因,从比较法意义上无法找到完全对应的参照系,在探索检察权的普遍属性与一般规律时,既要考虑到世界检察权发展的普遍性,更需要以我国国情为基本出发点与落脚点。

  在借鉴域外权力配置理念的同时,应更加注重从历史与规范视角出发,结合中国检察权的宪制结构与实践基础,深度剖析检察权法律监督权的本质属性。2018年新修订的《人民检察院组织法》最终确认了刑事、民事、行政与公益诉讼“四大检察”为核心的监督格局,由此进一步拓宽了法律监督的范围。检察机关的法律监督权内涵随着中国特色检察制度理论的发展而逐渐丰富、多元。检察机关法律监督的职能定位具有深厚的理论基础与历史渊源。自检察权肇始之初,检察官就承担着法律监督的职责。

  作为中国化的法律概念,法律监督以我国一元化的权力配置为结构基础,从根本上反映了检察权的本质属性与功能目的,进而解决了在现代社会如何实现权力制约和监督的问题,也契合了我国议行合一政治模式要求权力监督的现实。

  申言之,法律监督引领并涵盖了整个检察权体系,检察机关的各项权能均统摄于法律监督之下。从规范和历史视角来看,我国检察权是法律监督权。这一定性是各种因素综合作用的结果,既有其普遍性的一面,更有其自身的特色。而且,中国检察权发展的历史表明,尽管历史上经历过诸多变化,但是检察权的法律监督权定性自确定以来始终未发生过变化,检察机关始终都是国家的法律监督机关。

  而与此同时,检察权的外延和行使方式则并非一成不变,而是随着不同时期国家任务、各项制度的变革而进行动态调整。进入新时代,我国检察权发展和创新的步伐进一步加快,检察权的动态调整频率更为频繁,检察权外延和行使方式等方面呈现出许多新特质。

  通过对各项权力及其之间的关系进行调整与整合,我国的监督体系更加全面完整,国家权力结构趋于平衡稳定,同时也促进了政治体制的完善以及各项改革举措的顺利平稳推进。因应国家权力架构的调整,检察权外延和行使方式的变革强化了检察机关的法律监督机关地位。检察权外延的变革拓宽了法律监督的空间,法律监督权配置更为全面而均衡。

  2017年6月,全国人大常委会表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,其中,检察机关有权提起公益诉讼被明确写入这两部法律,标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。由此,公益诉讼权能逐步建立完善,形成了包括民事公益诉讼和行政公益诉讼在内的公益诉讼制度体系,在检察机关整体业务中的比重也日益提高。

  民事检察、行政检察获得了独立授权,成为法律监督的重要内涵——检察机关除了聚焦于传统刑事、民事、行政诉讼活动的监督,也将法律监督的触角延伸至行政执法领域,确保了绝大多数问题在诉前得到解决。

  检察权行使方式的变革推动了法律监督运行机制的科学化,强化了法律监督效果。

  办案、监督一体化机制提升了法律监督能力。检察机关通过提前介入侦查工作,一改过去对侦查进行事后监督、书面监督的做法,提前全面介入,实现了事中同步、全流程监督引导,从整体上强化了法律监督职能。一方面,检察机关在第一时间对证据收集、提取、固定及侦查方向提出法律意见,引导和规范侦查机关侦查取证;另一方面,检察机关全程同步参与案件侦查,便于随时发现可能的违法不当行为,及时监督侦查机关依法办案。

  同体监督、异体监督模式互补,克服了单一监督模式的弊端。实行“派驻检察+巡回检察”模式可以发挥两者优势,规避两者弊端,从而强化法律监督效果。2018年修改后的《人民检察院组织法》第17条第1款进行了确认,提供了将“监督”进行到底的制度支撑。第三,柔性监督方式的刚性化改革提升了法律监督体系的刚性。明确检察建议作为法律监督措施,强调检察机关拥有调查核实权,以及加强对检察建议的督促落实,强化了检察建议的刚性。

  通过监察体制改革,监督体系更为科学,检察机关的法律监督和其他监督形式各有所司。检察权外延的动态调整、行使方式的日益科学化,不是无缘由的转变,而是因应国家治理任务的变革而进行的调整。这揭示了检察权属性变革的一个重要规律,即检察权的属性不是一成不变的,在检察权性质不变的前提下,会随着国家治理任务的调整而处于动态发展之中。

  当下,检察权赖以存在的社会基础和体制基础发生了重大调整,使得检察机关的角色、职能发生了深刻变革,正在影响着检察权的发展。

  检察机关由一般监督机关向专门监督机关角色的转变。随着监察体制改革,我国国家权力结构进行了重大调整。在角色定位上,检察机关的角色发生了重大变化,由“一般监督机关”调整为“专门监督机关”。由此,检察系统慎重思考法律监督权的合理规划与布局,这为检察机关回归主责主业提供了新的契机。

  “法律监督”是一个具有纵深性的、涵盖面很广的概念,可以根据社会和国家治理层面的调整进行重新诠释。最高人民检察院在《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中提出,要完善法律监督体系和工作机制,更好发挥检察监督在中国特色社会主义法治体系中的职能作用,提高检察机关的司法公信力。其中,最高人民检察院提出的“四大检察”之间相互分工,相互配合,形成合力,共同提升了法律监督的效能,彰显了检察权拓展权力外延的努力。而“捕诉一体化”、侦查阶段的提前介入、“派驻检察+巡回检察”以及检察建议制度的规范化,则彰显了检察机关权力行使方式朝着科学化努力的尝试。经过改革,法律监督的刚性得到强化,更好地适应了检察机关由一般监督者向专门监督者角色的转变。

  检察机关公共利益维护者角色的强化。现代社会的发展表明,以政府执法作为维护社会公共利益的主渠道存在失灵的问题。公共利益是不特定多数人的利益。文化差异、价值多元、贫富不均、诉求不一,都使得公共利益日益多元化、复杂化。这些问题在转型时期的我国更为突出。近年来,随着经济的迅速发展,我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。对此,国家需要构建多元公共利益维护机制,特别是要注意将法治手段作为实现人民美好生活的必经途径和制度保障。其中,关键方案便是强化检察机关作为公共利益维护者的角色。

  现代检察官制度诞生于启蒙时代,享有“革命之子”的雅誉。检察官制度产生的目的便是使客观的法律意旨贯通于整个刑事诉讼的全过程,检察官不是政府的传声筒,而是国家法意志的代表人,除了追诉犯罪之外,最重要的便是保障民权。可见,检察官本来就是公共利益的代言人——检察官制度自始即蕴含着维护国家利益、社会公共利益的追求。现代法治国家强化了检察官公共利益维护者的角色。在我国,强调检察机关公共利益维护者的角色逻辑上更为融洽,既可以从宪法层面——检察机关作为法律监督机关的角色定位——找寻到依据,也可以从国家权力结构中找寻到依据。强化检察机关的公共利益维护者角色和加强对包括政府执法在内的监督制约是互为表里的,也是我国回应公共利益维护诉求的当然选择。

  作为国家的诉讼代理人,作为国家和社会公共利益的“受托者”,检察机关行使公益诉讼职责是维护国家法治和社会公共利益的需要,也是法律监督的应有之义。赋予检察机关提起公益诉讼权,对违背公共利益的侵权行为提起民事公益诉讼,以及对行政执法部门的违法行为提起行政公益诉讼,既强化了对公共利益的保护,也强化了对行政执法权的监督制约,“诉讼是监督的主要手段,而监督又可以通过诉讼来实现”,由此搭建起了由弱到强的制度体系。而且,检察机关还建立了专门履行公益诉讼职能的内设机构,在组织建设上保障了公益诉讼职能的发挥。这反映了强化检察机关公共利益维护者角色下的制度与组织应对。

  检察机关诉讼资源调控者角色的确立。“诉讼爆炸”是转型期中国刑事司法的现实写照。刑法因其严厉性、有效性而成为社会治理的有效手段,但同时也导致了犯罪圈的扩大。“20年来的刑法修正,以56个新罪名和60个放宽入刑范围的罪名的确逐步扩大了实然犯罪圈”。“犯罪圈在扩大过程中,轻罪增多的现象比较明显”。在利用有限的社会资源解决日益激增的案件方面,域外的处理经验是,构建以认罪答辩为特征的快速处理机制,同时,赋予检察机关更大的自由裁量权,发挥案件处置的分流作用,以缓解法院的审判压力,由此产生了“检察裁决”现象。

  在借鉴域外经验的基础上,我国通过确立认罪认罚从宽制度等方式,赋予了检察机关审前司法资源调控者角色。顺应角色调整,检察机关公诉权的实质化改造成为改革的重要一环。就内容而言,认罪认罚案件中的量刑建议已不再是检察机关单方的意志,而是检察机关、被追诉人甚至包括被害人等诉讼主体在内的合意,更代表了检察机关有司法公信力的承诺。

  不同于普通案件中的量刑建议,认罪认罚案件的量刑建议原则上应当得到法院的尊重和采纳。这也是激励被告人认罪认罚的需要。在此过程中,检察机关扮演着案件繁简分流决定者、审前主导者角色,从而演变为“法官之前的裁判者”。由此,在以认罪认罚具结书为前提的量刑建议制度格局下,检察权与审判权共同构成了中国特色语境中的二元司法模式。可见,实质处断权则是回应检察机关审前司法资源调控者角色定位的必然产物。

  随着社会经济的深入发展,以检察权作为平衡国家权力与公民权利的有力手段,已经成为部分国家社会治理的重要选择,并逐渐呈现出全球化的趋势。从域外检察权发展来看,许多国家的检察机关都享有法律监督的权力。例如,德国、法国等主要大陆法系国家赋予了检察官作为“法律守护人”的职能,使得检察官在刑事司法体系中承担监督功能,即在提起公诉的同时担负对警察执法、审判、执行等活动的监督义务。

 

  (作者单位:广东外语外贸大学法学院。原文《论我国检察权的新发展》,《中国社会科学》2020年第8期。张征/摘)  

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