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中国周边安全新形势与中国的应对策略
2021年03月05日 10:17 来源:《太平洋学报》2021年第1期 作者:林民旺 字号
2021年03月05日 10:17
来源:《太平洋学报》2021年第1期 作者:林民旺

内容摘要:

关键词:

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  内容摘要:周边外交在中国外交全局中处于首要位置。无论从地理方位、自然环境还是相互关系看,周边形势变化对中国都具有重要的战略影响。新冠疫情暴发以来,中美战略竞争迅速加剧,不少周边国家的对华政策也出现显著调整,导致中国周边安全形势出现一系列变化。一方面,美国“印太战略”主导下的联盟体系正朝着协调牵制中国的趋势发展,周边中等强国之间也逐步构建了以联合制华为目标的防务后勤支持体系;另一方面,冷战结束以来形成的以东盟为中心的地区架构正在被削弱,寻求同中国经济相“脱钩”和深度“挂钩”的趋势并行发展。未来,中国需要面对更加复杂而严峻的周边环境。在此背景下,精准判断美国在中国周边的影响,准确把握周边国家的对华政策,在此基础上调整中国的周边外交战略,才能妥善应对不同的战略问题及挑战。

  关键词:中美战略竞争;“印太战略”;周边外交;中国战略应对

  作者简介:作者系复旦大学国际问题研究院教授,法学博士,主要研究方向:南亚问题与国际关系理论。

 

  2020年初,一场始料未及的新型冠状病毒肺炎疫情突然暴发,加剧了中美的战略竞争,也给中国周边外交带来巨大挑战。疫情暴发之初,美西方对中国政治体制的批判和否定达到了前所未有的程度。当中国控制住新冠疫情,而全球其他国家的疫情却在大肆蔓延时,中国转而成为美西方等国家“甩锅”的对象。伴随疫情而来的是,美国特朗普政府在遏制中国的道路上越走越远,在一系列问题上向中国挑衅发难。正是由于中美战略竞争的迅速加剧,给周边国家提供了不同的“机遇”和挑战,导致周边国家的对华政策也出现了明显的不同程度的分化。未来,中国周边的安全形势将变得更加复杂而严峻。

  一、中国周边安全出现新形势

  第二次世界大战结束以来的亚洲繁荣,得益于“美国治下的和平”(Pax Americana)给这一地区提供了有利的战略环境。然而,现在的中美关系紧张,却引发了人们对亚洲未来和新兴国际秩序架构的忧虑。新冠疫情的暴发,加剧或者推动了周边变局的加速演进,这尤其体现在四个方面。

  1.1美国主导的“印太”安全架构日益成型

  2021年1月5日,美国国家安全事务顾问罗伯特·奥布莱恩(Robert C. O’Brien)提前解密了特朗普政府的《美国印太战略框架》全文。这一文件对美国“印太战略”的目标和战略做了清晰的规定,对推进这一战略的具体手段也都有比较具体的指令。将这份战略文件的具体内容与2018年以来特朗普政府推进“印太战略”的实际举措进行对比,可以看到“印太战略”正逐步实心化,实现了由概念到现实的逐步发展。尤其是继2015年日本正式加入马拉巴尔军事演习机制后,2020年11月,澳大利亚也加入该机制,这标志着美日印澳四国在对华的防务政策上达成了高度一致。

  在美国的主导和推动下,“印太战略”的机制仍在不断升级和充实,形成了一个以“四国安全对话”(下文简称Quad)为主框架的协调平台,再加上多个三边对话机制作为补充。“四国安全对话”机制自2017年“复活”后,在2019年实现了由司局级向部长级的提升,此后就保持了这一层级的战略协调,同时还在探讨未来提升至领导人层级会晤的可能性。同时,美日印、美日澳、日澳印、美澳印等三边对话机制也陆续产生或实现升级。

  在新冠疫情肆虐之时,美国“印太战略”推进的步伐却并没有放松。2020年开始,美国尝试实现“四国安全对话”的扩容,以构筑更广泛的“印太战略圈”。2020年3月20日,在美国副国务卿史蒂芬·比根(Stephen Biegun)的召集下,美日印澳四国加上新西兰、韩国、越南召开了首次视频会议,会议级别是副外长级别,随后保持着每周一次的高频率。这个所谓的“Quad+”机制,核心目的是要将韩国、新西兰和越南拉入“印太战略”之内。而选择韩国、新西兰和越南这三国也并不是随意的。其中,新西兰是“五眼联盟”的成员国,越南是日本、印度和美国都很看重的位于东南亚的战略伙伴,而韩国则是美国在东亚除日本之外最重要的盟友。

  尽管对于发展“印太战略”的“Quad+”机制仍有各种争论,但是美国至少在这方面进行了初步尝试。未来,“Quad+”机制的发展存在三种可能:一是“Quad+”机制取代最初的Quad,实现“印太战略”阵营的顺利扩容;二是“Quad+”机制效果不彰而被终结,Quad被再次捡起,用于共同牵制中国;三是“Quad+”机制和Quad同时存在,以实现互相补充。Ibid.

  除此之外,“印太战略”也在积极弥补四国“印太战略”的薄弱环节,特别是试图将印度尼西亚吸收到四国的对话机制中,以弥补美国主导下的“印太战略”没有东盟国家的不足。为此,美日印澳四国试图着手通过构建三边安全合作将印度尼西亚“拉到群里”。澳大利亚驻印度的高级专员巴里·奥法雷尔(Barry O Farrell)就曾直言,要特别加强印度—澳大利亚—印度尼西亚的三边安全合作。除此之外,越南也是“印太战略”积极拉拢的对象,美国、日本、印度、澳大利亚都于近年内陆续加强了同越南的战略联系。

  1.2中等强国间构建出不依赖美国的防务后勤互助体系

  尽管美国声称自己是亚洲国家,但是由于大洋相隔的地理因素,美国在东亚的战略承诺总是存在很大的不确定性。特别是美国特朗普政府“美国优先”政策的出台,以及要求亚洲盟友承担更大的安全防务成本后,加剧了美国盟友可能被“抛弃”的焦虑。新冠疫情不仅没有改变周边地区这些国家的威胁认知,反而加强了它们对美国正抛弃扮演全球及地区领导者角色的担忧。“美国比过去更不愿意承担全球领导者的角色,导致印太地区的权力平衡正发生更快速的转移,这不仅使得战略竞争更加尖锐,多边平台也变得更加失效。”为此,周边地区的中等强国寻求采取两种举措来应对。一种是通过中等强国之间的“合纵”,另一种则是依靠“自助”政策下的“内部制衡”,加强自身的军备发展。

  所谓“合纵”,指的是在美国没有参与的情况下,地区强国之间构建出彼此协调的安全互助体系。特别值得注意的是,日澳印三国正在构筑一套防务后勤相互支持的体系。印度与澳大利亚、日本在防务后勤的相互支持上都迈出了重大步伐。2020年6月4日,印度和澳大利亚正式签署了《相互后勤支持协定》,允许双方军舰和飞机使用彼此的军事基地进行后勤补给。2020年9月9日,印度和日本也正式签署了《相互提供物资与劳务协定》,这一互相支持防务的后勤条约,为两国武装部队在双边培训、联合国维和行动、人道主义援助和其他共同商定的活动中相互提供物资和服务提供了框架,将大大加强印度军队和日本自卫队之间的协同防务能力。此外,印度早就已经同美国、法国、韩国、新加坡都签署了类似的军事后勤保障协定。

  同样令人瞩目的是,澳大利亚和日本在军事后勤支持上也有突破性进展。2020年11月17日,澳大利亚和日本宣布就《互惠准入协定》签署基本达成一致,为两国军队、军舰、军机互访进行训练和联合军事行动建立法律框架。重要的是,这一协定规定,如有必要,可以在对方国土驻留军队。如果该协定正式签署,将是自1960年日本与美国签订《驻日美军地位协定》以来,日本对外达成的第一个深度防务协定,也将是日本政府60年来首次允许美国之外的外国军队在其领土上行动。如此一来,日印澳三国之间将逐步构建出一个军事后勤相互支持的防务体系。

  1.3地区架构的东盟“中心地位”遭到削弱

  自20世纪90年代中期以来,东亚地区逐渐开始形成以东盟“中心地位”(ASEAN Centrality)为支柱的地区合作架构。随后,形成了东盟国家及其他大国支持东盟“中心地位”的政治正确。不论是美日印澳的“印太新秩序”,还是中国推进的“一带一路”倡议,都明确承诺“坚定支持东盟在区域合作中的中心地位”。

  然而,“小马拉大车”的东盟“中心地位”的地区架构,正面临越来越多因素的冲击和削弱。最根本的原因是,伴随着大国在本地区日益有所作为,东盟作为整体要继续实现大国平衡越来越困难。美国力推“印太战略”,强化了在中国周边地区的军事与战略部署。日本安倍政府“积极有所作为”,牵头达成了没有美国的跨太平洋伙伴关系协定(Trans Pacific Partnership Agreement,简称TPP)。中国的“一带一路”倡议在本地区也有紧密的合作伙伴。

  由此,客观上表现出来的现实结果就是,大国分别选择倚重东盟的某个或某几个成员国,而不是热心于同作为整体的东盟打交道。例如,印度选择新加坡、越南、缅甸作为“向东行动”政策的支柱,中国倚重柬埔寨、老挝、缅甸等国推行“一带一路”倡议和澜沧江—湄公河合作。美国则大力争取越南、新加坡等国的支持,打击所谓“亲华”的缅甸、柬埔寨等国政府和领导人。而东盟内部也由于大国战略竞争加剧出现分裂倾向。2020年10月,新加坡前外交官比拉哈里·考斯坎(Bilahari Kausikan)公然指责柬埔寨“为外国势力工作”,建议东盟需考虑将10国削减至8国,这一言论引起柬埔寨方面强烈不满。这一事件实际上凸显了地区内部正在出现越来越大的裂缝,虽然还没有发展到分化为不同阵营的结果。

  同样,由于大国竞争加剧,导致东盟解决地区内部议题的能力也被削弱,更无法实现东盟的“中心地位”。域外大国出于战略竞争的需要,将地区内部的争议议题作为抓手,积极寻求介入并“国际化”,而本地区国家也有引入外部大国加强其自身力量的动机。不论是罗兴亚难民事件,还是南海问题都是如此。以南海问题为例,2016年7月的所谓南海仲裁案裁决,正在被“国际化”,域外的美英法德等国基于反制中国的需要而加以承认,争议各方也有动机将其进一步“国际化”。而仍在进行的“南海行为准则”磋商,也由于美国、日本、印度等域外国家介入而不断复杂化。作为整体的东盟正越来越受到大国战略竞争的影响。

  1.4区域产业链正在发生重构调整

  美国特朗普政府上台后,以“贸易战”为主要抓手,启动与中国经济相“脱钩”的进程。新冠疫情暴发后,美西方发现在医疗用品上对中国形成了高度依赖,导致其试图进一步推动加速经济“脱钩中国”的进程。2020年,美国提出的“经济繁荣网络计划”和“清洁网络计划”,都是为了减少在供应链上对中国的依赖。美国鼓励跨国公司撤出中国,联合日本、澳大利亚、印度、韩国和越南等国,试图集体同中国“经济脱钩”,以打造另一个“印太经济圈”。

  日本积极推动在经济方面与中国“脱钩”。2020年4月,日本政府特别拿出2.2亿美元,专门用于帮助在中国的日本公司将生产线从中国转移到其他国家,特别是转移到东南亚去。其目标是减少对中国市场的依赖。“印度政府则在2020年4月联系了超过1 000家美国企业,提出多项优惠政策以吸引这些企业将海外分支迁往印度,其中重点吸引医疗设备、食品加工、纺织、皮具和汽车零部件制造等领域的企业。印度宣称自身具有土地和熟练劳动力优势,相比美国或日本本土,迁往印度更具成本优势。此外,为吸引外资,印度还承诺将权衡修改劳动法的特别要求,并考虑应电商要求推迟对数字交易进行征税。印度政府还计划拿出约46万公顷的土地(相当于约两个卢森堡的国土面积),专门用于吸收从中国转移到印度的企业和相关产业,希冀在电器、制药、医疗设备、电子设备、重型机械制造、太阳能设备、食品加工、化学与纺织等十大制造行业上发力,推动莫迪政府的“印度制造”愿景实现。

  在限制中国投资方面,印澳也迈出了相应步伐。2020年4月17日,印度工业和国内贸易促进部突然发文,要求所有“与印度有陆地接壤的国家”对印投资必须经过政府审批,变更现有外国投资的印度企业所有权也需要获得政府批准,实际上剑指中国,大幅增大中国企业在印投资难度。2020年3月,澳大利亚政府规定将需要外国投资审查委员会(FIRB)审查的外商投资额度门槛临时降低为零澳元,这意味着所有在澳大利亚进行的外国投资项目均需获得批准,这一措施明显是用来针对中国企业的,到2020年12月,中国企业收购澳企的计划要么搁置,要么被澳方否决。

  但是,通过数十年建立起来的供应链网络,以及中国在全球制造业中的枢纽地位,并不是“脱钩中国”政策就能轻易实现的。伴随“脱钩中国”而来的是东南亚国家与中国经济更加深度“挂钩”的趋势。新加坡总理李显龙的看法代表了这部分东盟国家的普遍认识,他说,新加坡和其他亚洲国家都希望与中国建立良好关系。它们希望得到中国的善意和支持,并参与中国的经济发展。从飞机、手机到手术口罩,全球供应链将中国和其他亚洲国家紧密联系在一起。中国庞大的规模使其成为大多数其他亚洲国家的最大贸易伙伴。而美国很难或者几乎不可能取代中国而成为世界最大的供应国。

  因而,在新冠疫情暴发后,东盟国家承诺加强同中国在供应链上的互联互通,努力维护区域产业链和供应链稳定。2020年11月15日,东盟十国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰正式签署区域全面经济伙伴关系协定(RCEP),将形成一个世界上参与人口最多、成员结构最多元、发展潜力最大的自贸区。

  总而言之,中美战略竞争因新冠疫情而加剧后,中国周边形势出现了一系列的变化趋向。整体而言,这些趋向都对中国具有消极影响,只是当前还没有显现出其明显的短期或长期影响,但是中国需要高度重视并采取恰当的方式予以应对。

  二、应对周边新形势的中国策略与路径

  2021年1月20日,美国拜登政府正式上台,中美关系及战略竞争态势可能出现变化,中国周边形势也可能有所调整。上文论及的四大变化是宏观上的大趋势,却可能继续延续发展。未来一段时间的中国周边外交,需要从以下几个方面进行应对。

  2.1客观分析美国因素在中国周边外交中的影响

  中国的周边外交一直存在着两种工作思路:一是认为“擒贼先擒王”,通过牵住牛鼻子来实现“牵一发而动全身”的效果,主张通过稳定中美关系来稳定周边;二是认为只有搞好同周边国家的关系,理顺同周边国家的分歧,美国就“无计可施”。从外交实践上看,两种工作思路都有其合理性,也有其适用性,但是要具体情况具体分析。

  搞好对美外交,无疑是应对周边形势的关键,但是需要明确其适用的范围和领域。宏观上看,中美战略竞争与博弈的加剧是导致周边形势出现剧烈变化的直接因素。其深层的原因是,作为世界上最大的两个经济体,中美在综合实力的对比上正发生快速而深刻的变化,导致原有的区域规则和架构面临重新塑造的前景。尽管印度、日本、俄罗斯、欧洲国家仍是影响周边形势的重要力量,但是却未必是最关键性的因素。未来的地区格局,很大程度上取决于中美两国,特别是中美两国能否构建出一种“斗而不破”的稳定共处模式。

  中美在一系列议题上展开战略竞争,如华为的5G技术、有中国公司背景的手机软件(如微信和头条等)、对中国投资的限制、新冠病毒的溯源、海上自由航行、南海问题、新疆问题、香港问题、西藏问题、台湾问题、人文交流,以及“一带一路”倡议等。周边国家对不同议题的反应和政策是存在很大差别的。美国则借这些议题来影响并塑造中国的周边环境。例如,美国借新冠疫情而发起的各种舆论战,对中国的国际形象造成了严重破坏,也促使周边不少国家对中国的战略疑虑上升。特朗普政府将新冠肺炎病毒称之为“中国病毒”或“武汉病毒”,将病毒产生的责任归咎于中国,或者将新冠肺炎的全球暴发归结于中国“政策失误”所致,确实影响了很多国家的认识。美西方将中国同世界各国广泛交流疫情管控经验,向很多国家派遣医疗专家组,提供大量医疗物资援助的做法,抹黑为“中国战略扩张”,在周边强国的国内也有一定的市场,因为这些国家原本就担心“势力范围”受到影响。

  美国借中国同周边国家的一些分歧矛盾,破坏中国同周边国家的关系。例如,通过南海问题,美国破坏了中国同东南亚国家的关系;通过新疆问题,破坏中国同中亚及伊斯兰国家的关系;通过介入中印边境对峙、中日东海争议,分化了中印、中日的关系。

  但是,美国刻意渲染的中国意识形态和体制“威胁性”却并未在周边国家中发挥多大成效。新冠疫情是场重大的考试,中国在抗疫过程中展示出的动员能力、效率及速度,加上向全世界提供医疗用品的能力,间接证明了中国制度的优势,也让美国的全球领导角色相形见绌。过去七十年,美国的领导地位除了依赖自身实力和财富,同样重要的还包括三个方面:美国国内治理的合法性、提供的全球公共产品,以及有能力和意愿领导并协调全球共同应对危机。然而,在新冠疫情对美国在后三个方面的考验中,美国都失败了。美国搞经济上的“脱钩中国”也并不成功。对很多国家而言,经济要同中国“脱钩”是难以轻易做到的事。例如,越南一直寻求减少对中国的经济依赖,但是发现要真正实现这一点却很难,因为保持经济的持续增长对于越南共产党的合法性而言具有非常重要的价值。正因如此,对于美国在中国周边的影响能力,需要依据议题进行精准分析,而不能笼统地概括。

  2.2精准分析周边国家在中美战略竞争中的策略与战略

  中国周边国家,基于地理、地缘政治、地缘经济、政治认同等因素,对中美战略竞争采取了差异相当大的态度和立场。很多因素能够影响它们对中美战略竞争的策略选择,例如,它们自身与中国的实力对比、是否是美国传统军事盟友、是否与中国领土接壤、与中美两国在经贸防务上的依赖程度,以及它们所处的地缘的次区域(如东南亚、中亚、南亚或东北亚)及其核心的安全关切是否与中美相关。当然,不同国家国内对中美的认知程度也不尽相同,这直接影响到互信程度。

  对周边国家的对华策略和战略同样要精准分析。过去的分析中常常夸大美国的因素,认为是美国推动施压周边国家采取反华举措的。事实上,中等强国(如印度、日本、澳大利亚)采取反华举措,虽然有配合美国战略的一面,但是也有其自身的对华战略诉求。对印度而言,在中美战略竞争下的战略是“借刀杀人”,推动中美更激烈地走上对抗,这样对印度才是最有利的局面。印度外长苏杰生的著作《印度之路》提出,印度的战略是交好美国、应对中国、深耕欧洲、安抚俄罗斯、调动日本、整合邻国。只有中国是印度的“麻烦制造者”。

  日本的对华策略,既考虑通过美国“借刀杀人”,也考虑到没有美国帮忙的情况下如何能够独立平衡中国。2020年安倍下台后,透露出是其主动渲染中国“威胁”,进而说服特朗普搞“印太战略”的。而且,安倍执政时期也积极推动形成亚洲中等强国的防务合作联盟体系,其目标就是假设在美国“抛弃亚洲”的情况下,构筑一个权力平衡的地区架构。

  东南亚国家内部也呈现出不同的对华政策取向。虽然泰国、菲律宾、新加坡都是美国的军事盟友,但是在与美国的防务合作上明确地针对中国的可能性在减小。历史上看,当国际体系的主导国面对来自崛起国的挑战时,主要是通过增加国内税收、提高资源使用效率、削弱挑战国、减少国际义务、寻求大国结盟、绥靖等方式来努力恢复体系平衡。当前,美国越来越呈现出内卷化与推卸国际责任义务的倾向(如“美国优先”政策),在亚洲地区减少了外交资源投入,让美国的战略承诺更加不可靠。东南亚国家发展需要依靠开放的全球经济体系,在全球保护主义日渐盛行的情况下,其在经济发展战略上更需要大的港湾来停靠,因而是最不愿意选边站队的。因此,在新冠疫情发生后,基于维护多边主义和自由贸易的共同利益,东盟与中国的贸易投资逆势增长,贸易额增长5%,中国对东盟投资同比增长76.6%,2020年,双方又第一次互为第一大贸易伙伴。加上签署的区域全面经济伙伴关系协定的生效,将使得双方的经济纽带更加紧密,产业联系更加密切。

  2.3以东盟的集体力量来应对周边形势大变局

  中国与东盟十国在维护中国周边地区秩序和格局中具有相同的利益,是中国应对来自美国的挑战可以凭借的重要力量。习近平主席明确表示,东盟国家是中国周边外交的优先方向。中国坚持支持东盟在东亚合作中的中心地位,支持东盟在构建开放包容的地区架构中发挥更大作用。坚持东盟在地区的“中心地位”,防止美日印澳“四国安全对话”机制“另起炉灶”,进而对本地区安全架构造成破坏。

  随着中国影响力和塑造地区的能力在上升,中国也许需要站在更高的战略层面上考虑解决中国与东盟国家的分歧问题,特别是在解决同东南亚国家的争议问题上提供新的思路。中美战略竞争将进入长期化的趋势,正如习近平主席在2020年4月8日召开的中共中央政治局常务委员会会议上指出:“面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势,我们要坚持底线思维,做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。”寻求减少中国同邻国的问题清单,依据争议问题的轻重缓急来加以考虑,有些问题需要放到更高的战略层面的重要性上予以考量。过去,中国与周边国家棘手的领土主权争议问题大致采取了“搁置争议”或者“保持现状”的方案,现在可能要思考的是,如何能够摆脱纯粹技术性的考虑,从更宏观的长远战略层面上思考它们,设立解决问题的轻重缓急的清单。只有不断缩小这样的清单,才能让美国更难以找到这样的抓手,防止其介入并破坏中国同周边国家的关系。

  总而言之,精准分析美国和周边其他国家的对华战略是应对周边新形势的前提。虽然美国对中国周边的影响是主导性的,但是夸大美国对中国周边国家的影响,则容易忽视了中等强国在主动谋划并平衡中国方面的战略作为。在中美战略竞争背景下,周边国家在不同议题上同样表现出了对华政策的复杂性,为此,我们也需要有精准的把握。

  三、结论

  周边邻国一直是中国外交的主要方向。中华人民共和国成立以来,七十多年的周边外交积累了丰富的历史经验。从20世纪50年代提出的和平共处五项原则,到改革开放后逐步发展出的“与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻”的周边外交方针,再到十八大以来习近平主席提出的“亲、诚、惠、容”的周边外交理念,都为当前建设亚洲命运共同体打下了坚实的基础。

  当今世界正处于“百年未有之大变局”,新冠疫情加剧了国际局势的演化,中国周边环境的稳定和发展越来越具有战略上的紧迫性。作为彼此搬不走的邻居,中国与周边邻国既有互相防范的一面,也有利益交融、命运与共的一面。对中国而言,周边的安全新形势既有危机,也孕育着机遇。通过精准判断美国因素和地区中等强国的战略, 精准把握周边国家在中美战略竞争中的对华战略取向,加强中国的战略谋划和策略运用能力,来实现危机中育新机、变局中开新局。

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姓名:林民旺 工作单位:

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