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试析独立后非洲国家经济发展的主要矛盾
2020年05月29日 09:15 来源:《西亚非洲》2020年第2期 作者:舒运国 字号

内容摘要:

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  内容提要:非洲大陆整体独立60年来,经济发展经历了曲折起伏的过程。总体看,尽管非洲经济发展持续取得进步,但与世界其他地区相比,经济发展相对缓慢,与世界发展步伐的距离正在拉大。究其原因,不但众多,而且复杂。其中,非洲经济发展中遭遇的长期的政局动荡与经济持续发展的矛盾、经济发展模式外部性与本土适应性的矛盾、单一经济殖民遗产与完善的民族经济体系的矛盾、严重依赖外援与自力更生的矛盾,以及人口快速增长与经济协调发展的矛盾,影响了非洲的经济发展。造成上述原因的因素十分复杂,既有殖民地遗产与现实发展的冲突,也有内部发展与外部模式的冲撞,更有非洲传统文化与现代化的矛盾。因此,非洲国家要实现可持续发展,还必须着力进行经济结构转型,摆脱对外依赖性,改善政府治理。

  关键词:非洲经济;政局;对外依赖;经济发展模式;单一经济结构;人口负担

  作者简介:舒运国,上海师范大学非洲研究中心教授(上海200234)。

  基金项目:本文系国家社科基金重大课题“多卷本非洲经济史”(14ZB63)阶段性研究成果,并受上海高校高峰高原学科(世界史)建设计划赞助。

 

  自20世纪60年代非洲大陆获得政治独立至今,已有60年。在这60年里,世界经济发生了巨大变化,一些昔日的殖民地,诸如亚洲和拉工美洲的一些国家,正在迅速摆脱落后而貌,向现代化进军。相比之下,非洲国家在经历20世纪六七十年代经济的快速增长、八九十年代的经济危机与停带不前、21世纪十几年的恢复与中高速增长阶段后,当下非洲国家整体经济增长一。

  步入3%-4%的发展期。值得注意的是,在非洲经济增速变化的背后,其经济发展质量未获根本改变。总体看,非洲经济在60年里虽然也取得一定的进步、但是发展土分缓慢,与世界发展步伐的差距正在拉大。非洲经济为什么发展迟缓? 这个问题已经引起国际社会的关注和讨论。

  加州大学伯克利分校的学者对此进行了专门研究,他们试图从社会、文化、宗教、政治、经济和国际关系等方面来回答这个问题。他们认为,要了解非洲的经济问题,不能只看国内生产总值、国民生产总值等经济指标,而要把制约非洲发展的其他非经济因素放在一起讨论。而哈佛大学的学者则对1965-1990年期间撒哈拉以南非洲经济增长缓慢的原因进行了研究。他们指出,尽管非洲的自然地理条件很差,但并没有对更快的增长构成难以逾越的挑战,糟糕的政策和机构在缓慢增长中起了很大作用。曾经担任非洲开发银行行长(2005-2015年在任)的卡培鲁卡(Donald Kaberuka)指出:在解释非洲经济发展迟缓致因时,人们通常提出两种原因:其一,非洲无法控制的结构因素,即自然、地理和历史等因素,包括地理和生态、非洲被任意划定的边界、内陆国家的高度集中、热带土壤和流行病等。其二,所谓的选择因素,非洲国家对此具有一定程度的选择权,包括非洲国家所选择的政策、治理方法和机构等。卡培鲁卡认为,两者相比,选择因素的作用更加关键。

  关于这个问题的讨论还在继续。纵观非洲国家独立以来的经济发展历程,不容忽视的是,它们的经济发展已经产生一定的路径依赖,由此引发目标取向与经济现实之间的一些矛盾。本文希望通过对于非洲国家经济发展中遭遇的矛盾进行评析,寻找非洲国家经济发展迟缓的具体原因,为其未来发展提供一些启示。

  长期的政局动荡与经济持续发展的矛盾

  美国学者多多(Mahamat K.Dodo)曾指出:“自独立初期(20世纪60年代)以来,政局不稳定和危机一直是非洲政治文化的一部分。政变、国内动乱、内战和地区战争都是非洲政治的主要内容。它们对非洲社会经济的发展带来了严重的冲击”。回顾历史,非洲国家政局虽总体趋稳,但在独立后的相当长时间或一些国家政局动荡不安,不稳定的政治社会环境严重阻碍了经济发展。这是非洲国家独立后经济发展迟缓的原因之一。

 (一)不利的政局动荡环境

  引发非洲国家政局不稳定的因素十分复杂,大致有以下三类:第一,非洲国家政治体制不适应非洲国情,经济发展受挫,民族矛盾激化,群众对政府不满,从而引发了军事政变或者国内动乱(包括内战)。非洲国家独立后,为了巩固和壮大新生的民族国家,必须首先建立自己的政治体制,包括国家政权的组织形式、国家结构形式、政党制度及选举制度等。然而,非洲国家建立现代政治体制的基础十分薄弱:其一,大部分非洲国家(主要是撒哈拉以南非洲国家)在西方殖民入侵前,尚处于原始社会后期,故未建立现代国家组织,部落是基层社会组织。因此,缺少建立和运行现代国家政治体制的历史经验。其二,西方入侵后,殖民主义者无视非洲各族发展的历史与现状,不但任意瓜分和建立殖民地,而且把殖民地政治体制直接强加给非洲各族。殖民地政治体制的根本出发点就是剥夺殖民地财富,一切为宗主国利益服务。十分明显,非洲国家独立后既无法恢复部落社会的政治体制,也无法沿用殖民地的政治体制。那么,什么样的政治体制适合于非洲国家呢?非洲国家为此进行了长期的探索,大致经历了3个阶段。独立之初,非洲国家大多搬用或者模仿西方宗主国的政治体制,实行三权分立采用多党制:进入20世纪70年代至80年代,非洲国家又大多改用中央集权和一党制的政治体制;直至90年代中后期,非洲国家再次改革政治体制,多数国家完成了多党民主政体的制度性安排,采用民主政体和多党制。

  这些主要来自外部的政治体制在实践中都被证明不完全适合非洲国家的国情:其一,非洲国家缺乏民众的认同,政府缺乏权威。由于非洲国家大多建立在西方殖民地基础上,因此非洲民众缺乏对于国家的认同感。相反,对于本民族的认同感却十分普遍和强烈,民族认同感甚至超过国家认同感。于是,在多民族的非洲国家,中央政府在国内缺乏权威性和号召力,中央政府的组成往往成为国内各族争夺权力的场合。其二,建立现代政党的条件不成熟。独立之初的非洲国家缺乏建立现代政党制度的社会阶级基础,于是非洲的政党往往以各个民族为基础,一个政党代表一个民族,政党成为各民族争夺政治利益的工具。因此,多党制加剧了国内各族的矛盾和斗争。其三,一党制出现弊端。虽然一党制有利于保持国内政治的稳定,有利于强化政府的权威,但是由于非洲国家缺乏现代政党的运作机制,因此一党制往往垄断政治权力,排斥异己,形成独断专行的局面。另外,由于缺乏必要的监督,一党制也难免导致腐败问题的出现。
由此可见,非洲国家独立后虽然模仿外部政治体制,但是由于非洲国家的国情截然不同,因此外部政治体制在非洲国家必然水土不服,问题频出。过去几十年里,由于政治体制不能适应非洲国家国情,使多数非洲国家均出现了不同程度的发展困境,最为极端的表现形式就是出现政治不稳定(政治动乱和军事政变)。仅军事政变一项,1958年至1985年期间,就发生了60多起成功政变、70起流产政变和125起政变阴谋。

  第二,殖民统治遗留的民族矛盾和边界冲突,引发了边界战争或者地区战争。边界冲突在世界各地并不罕见,但这个问题在非洲则更普遍,几乎每个国家都受到了这个问题的影响。究其原因,就是欧洲列强进入非洲后,不顾非洲各族历史发展沿革和不同的社会文化背景,人为瓜分殖民地,使许多民族被强制割裂,为今日非洲国家的边界冲突埋下了祸根。有专家指出:"当欧洲人瓜分非洲时,他们很少或根本没有注意到民族的分布情况。他们在地图上画直线,既不遵循自然物理界限,也不遵循文化界限。因此,同一个民族被划入不同的国家,而关系对立的不同民族现在却生活在同一国家。"今天,非洲国家之间的边界争端十分普遍,诸如肯尼亚和乌干达、厄立特里亚和埃塞俄比亚、喀麦隆和尼日利亚、加蓬和赤道几内亚、布基纳法索和尼日尔、贝宁和尼日尔等国之间都存在着边界争端。尽管非洲统一组织和非洲联盟都通过了相应的政策措施,“郑重宣布所有成员国保证尊重它们取得民族独立时存在的边界”“迫切需要通过和平方式,并在严格的非洲范围内解决非洲国家之间的一切争端”。但是,边界冲突还是时有发生。20世纪60年代至80年代末,撒哈拉以南非洲平均每年有12起边界冲突,国家成为冲突的一方。每年有17000名非洲人在这些以国家为基础的冲突中直接死亡。边界冲突所引起的战争不但给交战双方带来了极大伤害,而且大量难民的产生和无规则流动也给其他邻国造成了极大的经济压力。据非盟2009年统计,非洲有1700多万难民和国内流离失所者,其中战争和军事冲突造成的难民占很大比例。联合国难民事务高级专员办事处估计,仅在16个中部和东部非洲国家,难民和国内流离失所者的人数就超过1100万。

  第三,恐怖活动蔓延,造成社会动乱和不稳定。非洲地区近年来出现了一些恐怖组织,诸如尼日利亚的“博科圣地”、以马里为基地的“伊斯兰马格里布基地组织”和索马里的“青年党”,它们的活动日益猖獗,并且有扩展的态势。美国国务院2012年7月发布的《2011年恐怖主义指数报告》称,仅2011年,非洲就发生978起恐怖主义袭击,同比增加11.5%。2012年12月7日,澳大利亚"经济与和平研究所"发布2012年《全球恐怖主义指数报告》指出,撒哈拉以南非洲地区是国际恐怖主义威胁最严重的区域。究其原因,一些专家认为,“非洲大陆的大部分地区可能会继续经历冲突、疾病、对日益减少的资源的竞争以及许多其他疾病,其中一些是非洲国家自己造成的,另一些是外来力量强加的。正是这些持续存在的问题,加上解决这些问题的希望渺茫,助长了日益严重的极端主义运动。总之,它们是非洲恐怖主义的根源。”

  恐怖活动对于非洲经济发展产生了恶劣的影响。2016年联合国难民事务高级专员办事处和世界银行的一份报告显示,2009年至今仅"博科圣地"就已经实施了超过3416起恐怖事件,导致超过36000人死亡,200多万人流离失所。

 (二)政局动荡对经济发展的影响

  经济发展的首要条件是需要一个和平和安定的客观环境。在不稳定或者动荡的社会里,经济发展几乎就是一句空话。一此学者在研究中发现,政治不稳定是造成非洲经济增长缓慢的一个特别重要的因素。福苏(Fosu)在长期研究后发现,1960-1986年期间、政治不稳定对撒哈拉以南非洲经济增长的直接的不利影响高达33%。计量经济学家阐述了这种不利影响、包括:其一,投资减少。因为一旦政治体制发生变动、未来投资净回报率的不确定性大大增加,从而降低预期实际利率与投资项目相关的回报。这种风险的增加也会提高资本成本,因为贷款违约的可能性会上升。由于这些风险,国内储蓄和进口资本都会受到打击。事实上,资本外逃是政局不稳的一个突出表现。其二,基于对政治不稳定的高度担忧,大量人才外流,以寻找更加好的工作和生活机会,这直接影响到劳动力的数量和质量,从而进一步影响经济发展。其三,政治不稳定可能会对生产过程的时间和组织产生负面影响。伴随政治不稳定而来的对操作规则的变化和不确定性的预期增加,不仅会减少投资,而且会导致投资项目的频繁停止和启动。

  的确,政局不稳定对于经济发展的阻碍作用十分明显。一个非常明确的事实就是,非洲国家在政局稳定时期,经济发展就相对平稳;而每逢政局动荡,经济发展就出现下降。非洲大陆独立后经历了两个较快增长时期一个是1961年至1975年,另一个是1995年至今,其间停滞不前。而这两个经济增长时期恰恰是非洲大陆政治相对稳定的时期、而在1975-1995年间,正是非洲大陆政治比较动荡的时期,军事政变频繁,冲突不断。在这种形势下,20世纪80年代,人均国内生产总值下降了1.3%,比所有低收入发展中国家的平均水平低整整5个百分点。在1990年至1994年间,年增长率加速下降至1.8%,两者之间的差距扩大至6.2个百分点。在20世纪90年代中期后,非洲国家总结了独立以来政治体制的积弊,在政治体制上进行了一定程度的改革。这种调整使非洲整体上趋于“由乱转治”,经济随之开始复苏。1999年至2008年,非洲经济年均增长率为4.9%,是此前10年的两倍。

  经济发展模式外部性与本土适应性的矛盾

  与传统经济学强调土地、制度、资本对一国经济发展起关键作用、而制度因素仅是其中变量因素不同,当下颇为引人关注的制度经济学却十分重视制度在经济发展中的作用,认为制度是影响一国经济发展的重要因素。事实上,非洲国家独立后,发展经济是一个十分重要的任务。从殖民地经济向现代化经济过渡对于非洲国家而言,是一件完全陌生的重大社会经济变革。在经济发展道路上,非洲国家在毫无经验的前提下,采用了两种经济制度,盲目模仿外来经济发展模式,为此付出了巨大的代价。

 (一)社会主义经济发展道路的探索

  独立之初,基于殖民地历史的经历,非洲国家对于西方资本主义制度十分反感;相反,由于苏联一直支持非洲民族解放运动,而使非洲国家倾向社会主义制度。然而,非洲领导人所提倡的社会主义并非真正的科学社会主义,而是所谓的"非洲社会主义"。非洲社会主义思潮强调非洲具有独特性,认为非洲传统社会的村社制度本来就具有社会主义的一些特点(比如生产资料公有和劳动成果共享等);所以只要采用苏联社会主义国家的一些做法,就能够建设社会主义。为此,非洲领导人建立了中央集权的经济体制,在农村和城市推行集体所有制和国有化,在分配方面实行平均主义。

  实践证明,非洲社会主义并不符合非洲国家的国情。其一,社会主义是阶级社会的产物,而独立之初的非洲国家阶级分化尚在进行之中,阶级阵线也不分明;相反,部落组织在社会生活中依然起着重要作用。其二,工人阶级是社会主义社会的基石和领导力量。但是非洲国家资本主义生产关系十分薄弱,资产阶级力量弱小,工人阶级尚在形成和发展。值得指出的是,非洲工人阶级队伍因为其流动性而很不稳定,因此组织涣散,阶级意识淡漠,在政治上还不具备作为领导阶级的水平与能力。其三,非洲国家还是自给自足的自然经济占优势地位的农业社会,生产力和经济发展水平低下,因此资本主义在非洲还有很大的发展空间。如果过早把资本主义作为变革对象,就违背了历史发展趋势。由此可见,非洲国家不具备实行社会主义制度的社会基础、组织结构和经济发展水平,因此非洲社会主义并不符合非洲国家的国情。非洲社会主义提倡的经济发展战略和措施,大多超越了非洲国家的社会发展水平,对于生产力的发展造成了不利的影响。第一,过早推行国有化或者集体所有制,超越了非洲居民的觉悟程度,遏制了他们的生产积极性,生产力受到破坏。第二,政府对于经济的行政干预,不但使市场机制受到压抑,也束缚了企业的积极性和创造性。企业缺乏活力,尤其是国有企业的运作很快出现了效率低下、管理混乱、人浮于事、负债累累等问题。第三,中央集权型的经济管理体制,,造成管理机关重叠,工作效率低下,官僚主义盛行,官员贪污之风蔓延。

  到20世纪70年代后期,进行非洲社会主义试验的国家大都陷入了困境。国民经济得不到发展,十几年社会主义实践,不但没有提高非洲国家的生产率,相反生产力不断下降。

 (二)《结构调整方案》的实施与推进

  非洲国家第二次大规模经济发展道路的试验和探索发生在20世纪80年代。当时,非洲国家急需得到来自西方国家和世界银行等国际组织的经济援助,以期破解经济危机之困境。由此,大多数国家被迫执行了世界银行和国际货币基金组织制定的《结构调整方案》。该方案基于西方市场经济的运作模式,以推行经济市场化、贸易自由化和产业私有化为主要原则,以此在非洲大陆引入市场经济模式,加快非洲经济的发展。

  由于《结构调整方案》是以西方国家完善的市场经济运作规则为蓝本而制定的,与非洲国家当时的经济形态存在诸多差异。其一,从经济结构看,由于历史的惯性,非洲国家在20世纪80年代仍有较强的殖民地经济遗痕且根深蒂固,存在传统市场和现代市场并存的市场二元结构。其二,非洲国家自然经济占主导地位,广大农村居民的劳动产品主要是满足自给自足的消费,只有很少部分用于市场交换。而且,在产品交换中,货币关系也不普遍,以货易货的交换方式更为常用。因此,非洲的商品经济、货币关系很不发达,由此也必然造成非洲市场发育的不健全。在此情境下,西方市场经济在非洲"硬着陆",其冲突可想而知。

  《结构调整方案》在非洲国家推行十余年,在给非洲国家引入市场经济的同时,亦产生了诸多负面效果:第一,贸易自由化使民族工业发展受到阻碍。由于非洲民族工业和私人经济发展的起点低,与西方工业的发展水平差距较大,因此在西方保护主义盛行的情况下,《结构调整方案》所倡导的贸易自由化政策给非洲民族工业发展带来致命打击:非洲本地产品遭到了进口商品的大量排挤,民族企业受到了外资企业和跨国公司的严峻挑战。

  第二,扩大开放却加深了非洲国家对外部世界的依赖。随着结构调整中开放力度的加大,外部援助急剧增加,一则外债大幅度上升,二则非洲国家对于外部世界的依赖性更加严重。

  第三,鼓励经济作物的生产和出口与改造殖民地经济结构产生了矛盾。结构调整方案为了增加外汇收入以平衡国际收支,一味要求非洲国家扩大单一经济作物的生产和出口,按此办理,非洲国家经济难以改造殖民地经济结构,发展民族经济的努力将付诸东流。

  第四,结构调整产生了不安定因素。《结构调整方案》所设计的改造公共部门(含国有企业和政府机构)的政策,冲击了非洲国家的原来秩序,导致大量政府工作人员失业,产生了社会不安定因素,最终对非洲国家的经济发展和政治稳定产生了负面作用。1990年召开的26届非统首脑会议发表的《关于非洲政治、社会、经济形势和世界发生根本变化的宣言》中明确指出:非洲国家“大都曾同国际货币与金融组织一道实行经济结构调整,并为此付出了重大的政治和社会代价。但我们认识到,这些短期措施不足以在牢固的基点上完全恢复我们的经济,也不能为今后的发展奠定坚实的基础。”

  非洲社会主义与经济结构调整都是非洲国家探索经济发展道路的尝试而且带有全非性质。非洲社会主义先后在30多个非洲国家付诸实践,时间长达20余年,而结构调整也有30多个非洲国家实施,时间长达10多年。这两次对于经济发展道路的探索,尽管具有历史必然性和合理性,但是毕竟使大多数非洲国家花费了几十年的时间,消耗了大量的人力、物力和财力。这也是非洲国家在独立后经济发展缓慢的重要原因之一。

  单一经济殖民遗产与完善的民族经济体系的矛盾

  西方在非洲大陆的殖民统治,对于非洲国家的发展产生了深刻而又持久的影响。有人把这种影响称为“殖民遗产”。殖民遗产的内容十分庞杂,涉及各个领域、其中在经济领域的最大表现就是畸形的单一经济结构。

 (一)畸形经济结构的历史与现实

  所谓单一经济结构,就是一个国家动用其全部或者主要的人力资源和自然资源,大量生产一种或者几种农矿初级原料产品。单一经济结构的特点是;其一,这些产品并不是供国内消费所用,而是直接出口国外市场。在殖民地时期,这些产品主要运往宗主国,供其作为工业原料和生活消费品所用;在非洲国家独立后,则主要输往世界市场。其二,在国民经济中,一种或者几种农矿初级原料生产得到快速发展,成为国民经济发展的主要基础。其他经济部门,诸如工业、粮食生产等都得不到应有发展,于是造成了经济发展失衡的状态,因此经济发展基础十分脆弱。其三,单一经济结构是一种畸形的经济结构,它对于外部经济具有严重的依赖性,不但产品销售依赖外部市场,而且工业制成品和粮食也需要从外部进口,因此非洲经济发展缺乏自主性和独立性,而且经济增长驱动力单一、脆弱。

  非洲国家独立后,一直试图改造殖民地经济结构。在20世纪70年代末非统组织发表的《蒙罗维亚宣言》和《拉各斯行动计划》中,非洲国家一再表明独立自主和自力更生的立场,但是改造单一经济结构在实际中收效不大。非洲开发银行在2015年公布了非洲国家出口商品的统计资料,从中我们不难发现:第一,从出口商品的品种和数量来看,非洲国家几乎毫无例外处于单一经济结构。其中一种产品出口占总出口量在50%以上的,就有21个国家,占非洲国家总数的39%,如果把两项出口商品和三项出口商品占总出口量的50%的国家一起计入,那么这个数字要更加大得多。第二,从非洲国家出口的商品品种和种类来看,几乎是清一色的农、矿初级原料产品。其中一类是自然资源的矿产品;另一类是农业经济作物;还有一类是渔、木等产品。在非洲国家出口商品中,几乎找不到工业制成品或者加工产品。

  联合国非洲经济委员会在1989年发表的《替代结构调整计划的非洲方案;变革与复兴的框架》中指出,非洲经济结构,即“非洲经济的生产消费和交换格局,是导致不发达和倒退的最根本原因。”

 (二)单一经济结构的负面经济效应

  第一,由于非洲国家的生产、流通和销售都与国外市场紧密联系,因此,世界市场的供需变化和价格消长直接制约了非洲国家的经济发展。如果遭遇西方国家经济不景气或者世界市场对原料产品的需求下降,那么,这些国家的经济发展就会受到冲击,具体表现为:产品出口受阻,国家财政大幅度减少;经济发展速度明显趋缓;国内通货膨胀压力加大。回顾非洲国家独立后的历史,凡是国际经济形势不佳、原料产品价格下降的年代,就一定是非洲经济出现下行的时段。最典型的例证是,20世纪70年代的两次能源危机直接引发了非洲国家的经济危机;而2013年开始的大宗商品价格的暴跌,使原本形势一直不错的非洲经济遭受严重冲击,依赖大宗商品出口的非洲国家已经陷入了困境。世界银行专家指出,大宗商品价格下跌对撒哈拉以南非洲地区是一个重大冲击,因为燃料、矿石和金属占该地区出口的60%以上。非洲国家普通民众感受到了货币贬值和通胀上升的影响。低油价已导致尼日利亚20年来首次陷入衰退,而在矿产品占出口一半的南非,增长已放缓至几乎为零。

  第二,由于不合理的国际经济秩序的作用,非洲国家生产的初级原料产品在国际市场上的附加值很低。因此、非洲国家在国际市场上出口附加值很低的初级原料产品,而进口附加值高的制成品,其明显处于一种不平等的国际贸易交换之中。

  第三,单一经济结构使非洲国家的生产基础十分狭窄。联合国非洲经济委员会在1989年指出:“农业和制造业在国内生产总值中所占的比重从20世纪60年代的50%左右降到80年代的约30%。农业仍然以传统生产技术和低生产率为特征,粮食和原料生产受到忽视。工业结构狭窄,发展薄弱,部门之间缺乏联系,资金、人才、技术仰赖外国。”1990年至2014年间,制造业在非洲国内生产总值中所占比重从12.8%降至9.8%。2单一经济结构造成非洲经济处于畸形发展状态,许多国家的粮食和工业制成品都需要从外部大量进口。

  由此可见,殖民地时期形成的单一经济结构、严重阻碍了独立而完善的非洲民族经济体系的建立和发展。单一经济结构使非洲国家的经济发展丧失了自主权,一直处于世界经济结构中的附庸地位。如果单一经济结构无法得到根本的改变,那么非洲国家永远只能为世界市场提供初级原料产品,只能处于产品附加值的最低端,深受经济结构低度化之累,掣肘向现代化的完善的国家经济体系转变。

  当然,非洲国家正视单一经济结构的负面效应、采取了一系列政策与措施,努力调整产业结构,推进经济结构的多元化。但是单一经济结构在非洲国家已经长期扎根,因此要进行改造必然遇到巨大困难;从单一经济结构转向多元化的经济结构,不但需要足够的技术,也需要大量资金;现存的国际经济秩序是以西方国家为主导,因此它们会尽力维护这种不合理的经济秩序。显然,单一经济结构要得到根本的改造,非洲国家还需要很长时间。

  严重依赖外援与自力更生的矛盾

  客观而言,贫穷国家的经济发展既需要内部资金动员,也离不开从外部获得资金支持。如何处理好二者关系,对于国民经济的健康发展至关重要。

 (一)经济发展严重依赖外援

  非洲国家领导人在获得政治独立后,认识到如果要发展民族经济,必须实现经济独立。无论是1979年非统组织通过的《拉各斯行动计划》,还是2001年的《非洲发展新伙伴计划》,均强调以集体自力更生为主,同时积极争取国际援助。然而,现实与理想往往存在落差。

  贫穷落后的经济发展水平无法为非洲国家提供经济建设所需大量资金。一方面,非洲国家的资本形成能力低下。1997年,非洲的国内储蓄仅占国内生产总值的17.6%,投资仅占国内生产总值的18.3%,这两个数字均大大低于消灭贫困所需的32%以上的标准。下这种状况至今没有根本改变,2017年,撒哈拉以南非洲国家公共储蓄占国内生产总值的比例为18.2%。资金缺乏必然严重制约非洲国家的社会经济发展,因此,非洲国家大量利用外援发展经济。另一方面,非洲国家独立后,急于通过经济发展来摆脱贫穷落后状态,因此制定的经济发展计划往往过于庞大,这又加重了对于资金的压力。在非洲国家雄心勃勃的发展计划与十分短缺的资金之间矛盾尖锐。于是,在非洲国家建设和发展计划中,外部经济援助变得越发不可或缺。欧洲开发银行指出:“非洲国家在绝大部分发展计划中,都制定了获取外来援助的目标。”

  在20世纪80年代非洲国家进行的经济结构调整中,估计需要资金1280亿美元,非洲国家能自筹的仅820亿,其余的460亿美元则需国际社会援助。在基础设施建设领域,非洲大陆的基础设施建设大约需要6万亿美元,各国政府迄今已投资4.3万亿美元,仍然有约1.7万亿美元的巨大投资缺口。

  经合组织的统计表明、非洲国家接受官方发展援助额在20世纪70年代年均为174.5亿美元;80年代年均为260.09亿美元;90年代年均为278.61亿美元,21世纪前十年平均为347.25亿美元;2010-2016年年均为485.22亿美元。20世纪60年代后、随着外部援助的增加、它在非洲国民生产总值(GNP)中的比例也同步上升。据统计,1960-1961年,外部援助占非洲国民生产总值的1.9%;1970-1971年占2.9%;1983-1984年为5.0%;1994年达到11%。1991年撒哈拉以南非洲每人年均受援33美元,2015年为42.8美元,2016年为40.8美元。

  长期以来,非洲是接受国际援助的主要地城之一,2017年约占经合组织发展援助委员会对外援助总额的28.6%,国际援助已成为大多数非洲国家解决经济发展资金不足的重要补充。当前、非洲国家高度依赖国际援助,这清楚地表明国际援助在非洲国家经济与社会发展中具有重要地位。

 (二)西方外援在一定程度上削弱了非洲国家经济发展的自主性

  从理论上讲,外援可以部分弥补非洲国家资金短缺的问题,有利于推动非洲国家的经济发展。但是研究非洲国家的具体情况,其结果常常相反。一些批评人士甚至声称,接受外援本身助长了非洲的依赖综合症,削弱了非洲国家的治理或行政能力,从而加剧了非洲经济发展的困难。彼得·鲍尔(Peter Bauer)认为对政府援助是没有必要的,因为它只会带来更大的风险,易引发政府腐败和资源分配不当现象,破坏经济激励,侵蚀公民倡议和活力。

  另一位批评者金斯利·奇杜·莫加卢(Kingsley Chiedu Moghalu)指出,导致非洲大陆发展缓慢的主要因素可能是外国援助。在过去的60年里,至少有1万亿美元的外国援助流入非洲,但是今天非洲的实际人均收入低于20世纪70年代。上述批评人士的观点或许偏激,但是也反映了过度依赖外援给非洲国家经济发展所带来的负面影响。

  第一,外债不断增加。举借外债是非洲国家获取外援的重要手段之一。1980年非洲外债总额为1092亿美元,1992年为2900亿美元,1998年为3500亿美元。1999年,非洲人均收入221美元,而其中偿还债务所需却高达203美元。根据世界银行2018年《非洲脉搏》报告,2012年至2016年间,撒哈拉以南非洲地区的平均公共债务占国内生产总值的比例从37%上升至56%。到2018年,40%的撒哈拉以南非洲国家面临债务危机的高风险,是5年前的两倍。据统计,撒哈拉以南非洲国家的平均负债率(外债余额与国内生产总值的比率)明显持续攀高,2013年为23.4%,2014年为24.6%,2015年为27.6%,2016年为31.8%,2017年为36.6%,2018年已经达到37.2%。

  第二,获得西方外援的主动权在援助方一边,而不是在非洲国家一边。因此,非洲国家的经济发展项目往往会受到援助方的制约和束缚。许多西方捐助者常常附加条件,使援助难以有效地用于经济和社会发展。在许多情况下,援助是由发达国家的利益集团推动的,他们出售不适合非洲发展的产品、服务和技术,因为这些产品、服务和技术往往过时,不适合非洲的条件。

  第三,援助方的经济发展形势是外援资金规模大小的决定因素。援助方的经济形势好,可能提供令人满意的援助金额:反之,情况就可能相反。例如,1992年非洲获得外援为109.74亿美元,1994年降到104.54亿美元。20世纪90年代初,西方国家对非洲援助占其国民生产总值的0.33%,1996年为0.25%,1997年降至0.22%。

  第四,西方援助方在为非洲国家提供经济援助时,往往带有一些额外的政治条件。比如西方在为非洲国家结构调整提供援助时,就提出了一整套方案,诸如私有化、自由化等。如果受援方不接受这些条件,援助往往被减少甚至取消。更为严重的是,过多依靠外部援助直接冲击了非洲国家奉行的自力更生的方针。比如,西方援助附带某些条件,而这些附带条件与非洲国家坚持的发展路线发生冲突时,这些外部援助方利用其强势话语权和支配地位,决定援助资金流向,对于非洲国家的发展就不会带来推动作用;相反,可能产生负面作用。体现非洲自力更生、自主发展理念的《拉各斯行动计划》未竟实施,而代之以西方发展价值观理念的《结构调整方案》,就是一个实例。由此,非洲国家不得不春下20世纪80年代“失去的十年”这一发展苦果。美国布鲁金斯学会的专家认为,对外援助在非洲形成了一种依赖文化,助长了家长式作风,而不是伙伴关系。2017年,加纳总统纳纳·阿库福-阿多(Nana Akufo-Addo)在一次讲话中强调,非洲国家不应再以外国财政援助为基础制定政策。他强调,这样的做法过去没有奏效,现在不会奏效,将来也不会奏效。

  合理的外部援助确实能够推动非洲国家的经济发展,但是过分依赖外部援助,而且援助又带有不合理的附加条件、那么它对于非洲国家的自力更生发展战略无疑会带来负面影响。

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姓名:舒运国 工作单位:

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