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超越“门罗主义”:北极科学部长级会议与北极治理机制革新
2021年03月04日 09:37 来源:《太平洋学报》2021年第1期 作者:潘敏 徐理灵 字号
2021年03月04日 09:37
来源:《太平洋学报》2021年第1期 作者:潘敏 徐理灵

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  摘要:目前北极治理呈现“门罗主义”特征,即北极圈国家在主导北极治理的过程中推崇“北极是北极国家的北极”的理念,并通过制度安排将“门罗主义”理念确立在北极理事会、北极经济理事会等北极治理机制中。北极气候环境变化在全球范围内产生深刻影响,北极治理全球性需求与“门罗主义”主导北极治理现状之间的矛盾日益凸显。始于2016年的北极科学部长级会议作为北极科学领域的新机制,为世界各国、国际组织与科学团体等相关行为体参与北极科学合作提供平等的交流平台,促进北极事务决策者和科学界的“直接沟通”,具有超越北极治理中的“门罗主义”特征的潜力。中国应通过北极科学部长级会议积极参与国际北极科学合作,提升中国参与北极治理的影响力和话语权,并适时助力北极科学部长级会议由北极科学事务的推动者转变为决策者,消解“门罗主义”北极治理对北极圈以外国家的边缘化和制度性歧视。

  关键词:“门罗主义”;北极科学部长级会议;北极治理机制

  作者简介:潘敏,同济大学极地与海洋国际问题研究中心教授,历史学博士;徐理灵,伦敦大学皇家霍洛威学院地理系二年级博士候选人。

 

    一、引言:北极治理的“门罗主义”特征及其表现

  目前北极治理呈现出“门罗主义”特征,即北极圈八国在主导北极治理的过程中推崇“北极是北极国家的北极”的理念,并且通过机制安排将该理念确立在北极治理的多个领域,即便强调国际合作的北极科研领域也未能例外。北极科研领域“门罗主义”特征最突出的表现是北极圈国家2017年在北极理事会框架下签署的具有法律约束力的《加强国际北极科学合作协定》,构建“北极国家”对“域外国家”北极科学研究的制度性歧视。而在该协定签署前一年,北极科研领域出现的新机制——北极科学部长级会议(Arctic Science Ministerial)与之形成鲜明对比,该机制旨在为世界各国、国际组织与科学团体等相关行为体参与北极科学合作提供平等的交流平台,促进北极事务决策者和科学界的“直接沟通”,显示出超越北极治理中的“门罗主义”特征的潜力。

  1996年成立的北极理事会作为讨论北极事务的政府间合作高级论坛,在北极治理实践中的“门罗主义”表现为治理理念的排外性、治理权力的等级性和治理议题的局限性。其中,治理理念的排外性为主张北极事务应由北极圈国家主导,并通过北极理事会的制度安排和议题限制把控北极事务的主导地位和决策权,在北极事务中边缘化北极域外行为体。治理权力的等级性表现为北极理事会成员权力结构呈现自上而下的金字塔形状,2011年北极理事会高官会议决议报告以文本的形式重申北极圈国家在北极事务中至高无上的主导权和决策权,永久参与方(六个北极原住民组织)在理事会的讨论和决议中享有咨商权,观察员(又分为正式观察员和临时观察员)自动获邀或申请出席北极理事会的所有会议,没有决策权。该报告标志着北极版“门罗主义”的出笼,北极圈国家在向世人宣布:北极是“北极国家”的北极,北极事务是北极圈国家的家务事。治理议题局限性表现在议题仅局限于北极区域问题的讨论,全球性议题如北极环境变化的全球影响、北冰洋公海治理则不在讨论之列。总之,北极圈国家希望通过“门罗主义”进行域内利益分割,削弱北极圈以外国家的北极事务参与权利。

  2014年,北极经济理事会(The Arctic Economic Council)成立,旨在通过共享最佳实践促进北极“企业对企业”活动和负责任的经济发展,从而成为北极地区经济事务最权威的协调机制。但是与北极理事会成员国、永久参与方和观察员区分类似,北极经济理事会成员间也有明确的界限。其中,传统会员(Legacy Members)拥有表决权,各个北极圈国家和永久参与方均可派出三名商业代表,其他利益攸关方只能作为无投票权成员(Non-voting Members)参加北极经济理事会。北极经济理事会决策体系的议题确定、议程设置和制度构建三大核心环节都被北极圈国家牢牢把持,其他国家仅能申请无表决权会员,难以深入参与北极经济事务。北极经济理事会在实际运行过程中对参与方的价值主要体现在提供信息而非直接参与北极经济合作,因此北极圈以外国家在北极经济理事会中仍处于边缘的地位。通过设立北极经济理事会,北极圈国家“门罗主义”进一步拓展至经济治理领域。

  “门罗主义”理念指导下的北极治理目前面临各种问题,如北极治理全球性要求与“门罗主义”主导的北极治理现状之间的矛盾日益凸显,北极圈以外国家和行为体不能深度参与北极地区的治理,北极治理体系碎片化,北极科学研究的国际合作受阻等。北极理事会越来越不适应北极地区的治理要求,改革的呼声亦日益高涨。而召开北极科学部长级会议是当前北极治理科研领域超越北极“门罗主义”的有益尝试,这将促进国际社会在北极科研领域的平等协作,以共同应对气候变化给北极地区和全球带来的影响。

  二、北极科学部长级会议的时代价值

  北极气候环境变化的全球性影响需要国际社会的科学合作以及北极地区的全球治理。北极地区气候的快速变化正在影响着脆弱的北极生态系统,并对那里的居民产生深远的影响。与此同时,北极气候变化还通过气候系统或海平面上升来影响全球生态系统。应对这些变化需要国际社会的集体努力、精心协调和周密计划,因为“没有哪个国家能够独自应对这些挑战,也没有哪个国家能在这个艰难而严峻的环境中孤军奋战”。国际社会需要在科学研究和调查、环境保护和监测中信息共享以及基础设施建设等领域开展国际合作。目前众多国家和国际组织亦已普遍认识到加强北极科学合作的重要性和紧迫性,国际、区域、多边和双边层面的北极科学合作也在不断提升。北极气候环境变化的全球性影响也必然使北极治理走出区域性框架,在全球层面上展开治理。

  在这种大背景下,美国时任总统奥巴马从其国家利益和全球战略层面出发,试图以应对气候变化为突破口,将美国的全球战略与北极地区战略结合起来,从而获取北极治理的领导权,积极推动北极地区的科学合作。2015年奥巴马总统访问阿拉斯加,在访问期间了解到气候变化对阿拉斯加居民生活的影响,认识到科学在理解和应对气候变化中的重要作用。受阿拉斯加之行的驱动,奥巴马呼吁召开北极科学部长级会议讨论北极科学研究,推动国际社会了解北极地区气候变化的影响。2016年9月28日,第一届北极科学部长级会议在华盛顿召开,出席会议的代表包括北极研究的主要国家如美国、俄罗斯、加拿大、挪威、瑞典、丹麦、冰岛、芬兰、中国、英国、德国、法国、日本、韩国等在内的24个国家和欧盟的科学部长以及北极原住民组织的代表。

  然而北极地区的治理和科学合作在之后仍然表现出强烈的制度性歧视。就在2016年第一届北极科学部长级会议后的8个月(2017年5月),在美国北极轮值主席国即将结束之际的北极理事会部长级会议上,北极圈国家在北极理事会框架下第三次签署了具有法律约束力的《加强国际北极科学合作协定》,该协定构建了对北极圈以外国家北极科学研究的制度性歧视。该协定仍然遵循北极理事会既有的“身份规则”和组织架构,区分缔约方与非缔约方。缔约方是北极圈八国政府;参与者是缔约方的科技部门和机构、研究中心、大学和学院、以及代表或代表任何一方或多方行事的承包商、受让人和其他合作伙伴;而北极理事会观察员国等均属于非缔约方。与此同时,该协议确保八个北极圈国家的科学家可自由进入各国已确定的北极地区进行科学研究和合作,包括:人员、设备和材料进出研究区域,获取和使用研究的基础设施和设备,便利数据获取和访问,鼓励利用传统与地方性知识,提供教育、职业发展和培训机会。这些措施使北极圈国家获得北极科学知识储备的优势地位,而且这些科学合作便利互惠措施仅适用于北极圈国家之间,并无意愿给予北极圈以外国家类似的便利。

  《加强国际北极科学合作协定》在北极科学合作方面的歧视性,促使对北极科学研究有兴趣的北极圈以外国家注意到了北极科学部长级会议这个平台的非歧视性,并对主办后续的会议表现出了极大的热情。2018年10月25日和26日,德国、芬兰和欧盟在柏林联合主办第二届北极科学部长级会议,会议的主题是“北极科学合作:挑战和联合行动”,会议的既定目标是加强北极研究领域的国际合作,对北极研究有兴趣的国家如美国、加拿大、俄罗斯、英国、德国、法国、中国、日本、韩国、西班牙、波兰等在内的25个国家和欧盟以及北极理事会中的6个北极原住民组织,都派出高级别代表团出席会议,参加本次会议的科学家共计252位。约30个国家的政府代表就第二届会议的优先主题发表演讲,会议上被提及的北极科学项目超过260个,会议发表的部长联合声明强调加强北极科学研究国际合作的必要性。

  2018年第二届北极科学部长级会议召开以来,人们对北极生态系统的变化及其区域性和全球性影响深有体会。尽管北极地区气候变化的成因主要来自该地区以外的活动,北极的变暖速度却几乎是全球平均水平的两倍,因此有必要加强北极利益攸关者之间尤其是北极圈国家与北极圈以外国家间的科学合作与协作,以增进对北极地区变化的理解。北极科学部长级会议在采取缓解、适应和改善北极气候变化方面具有重要意义。第三届北极科学部长级会议由日本和冰岛联合主办,原计划于2020年11月在日本东京召开,由于全球性新冠肺炎疫情(COVID-19)大流行的影响,计划延期至2021年5月召开。第三届会议旨在利用之前两次会议的良好基础,以公开、透明的方式协调北极利益攸关方的北极观测和研究活动。

  三、北极科学部长级会议的宗旨导向

  尽管到目前为止北极科学部长级会议只召开了两届,但从两届会议的报告中能清晰地看出其定位:为应对北极气候环境变化给北极地区和世界范围带来的影响,由各国政府、原住民组织以及国际组织等相关行为体代表参加的、为人类更好地了解北极、提高精确预测气候变化的能力、保护人类社会未来的安全而创建的政府决策者和科学界之间直接互动的多边合作和交流平台。这个目标定位表明北极科学部长级会议有四个特征。

  第一,强调北极气候变化对全球地区和人类社会未来的影响,而不仅仅是对北极地区当下的影响。第一届会议报告《支持北极科学:白宫北极科学部长级会议摘要》中梳理了北极气候变化对北极地区和全球的影响,包括:北极地区的年平均气温上升速度是全球年平均气温的两倍以上,大气层的这种快速变化反映在陆地和海洋的快速变化中。最具戏剧性变化发生在冰冻圈的海冰、淡水冰、积雪、陆地冰原、冰川和永久冻土之中:多年冻土正在变暖和解冻,改变了地貌、排水方式和栖息地,并增加了释放温室气体的潜力,这将加剧北极地区和全球的变暖;冰川、高山冰盖和格陵兰冰盖正在缩小,导致全球海平面加速上升;北极地区海冰的范围、厚度和体积的减少,带来了更大范围的海面波浪和更大的海岸侵蚀,加剧了依赖冰进行海洋哺乳动物狩猎的原住民社区的挑战;越来越多的证据表明,海冰减少正在改变低纬度地区不断变化的大气环流模式,从而影响天气,增加极端天气的频率。因此,迫切需要加强对这些现象的科学监测和研究,以便更好地了解快速变化的北极环境系统的成因和后果。

  第二,强调北极气候变化的应对措施和合作的全球性。既然北极气候变化对北极地区和全球都有影响,进行国际社会的合作以应对气候变化的挑战就理所应当。德国联邦教育与研究部长安雅·卡里切克(Anja Karliczek)在第二届会议发言中指出:“北极的变化对全球都有影响,也影响着我们的气候”,“我们正在北极进行研究,以确保我们人类未来的安全。我们共同希望提高我们精确预测气候变化的能力。”欧盟科学与创新研究专员卡洛斯·莫达斯(Carlos Moedas)指出:“北极不仅是那些称之为家园的人的责任。我们知道,该地区对我们世界其他地区的健康、安全与保障有着超乎寻常的影响。因此,这是我们所有人的责任,我们需要多边合作来解决这些问题。”芬兰教育部长桑尼·格拉恩·拉松宁(Sanni Grahn-Laasonen)也说道:“保护北极地区的人民和生态系统是我们的责任和义务。这需要全球觉醒和合作”。现阶段在北极地区的科学合作主要集中在:加强和集成北极观测网络与数据共享、促进北极数据的获取、共享北极研究基础设施、应用新的科学发现增强北极适应能力、评估北极环境和社会的脆弱性。这些共享不仅仅是环北极圈国家之间的共享,而是世界上所有对北极科学研究有兴趣的国家的共享。

  第三,强调北极圈以外的国家对北极科学研究所做的贡献。第二届会议共有33个国家、地区和组织提交了260多个北极科学研究项目,这些项目既有较小的专题研究,也有规模庞大的综合计划。表1依据对本届会议议题的贡献程度,总结了各国、地区和组织在北极不同科学领域的贡献情况。在第一个议题“加强、整合和维持北极观测,便利获取北极数据,共享北极研究基础设施”贡献较多的8个国家中,北极圈以外的国家占5个;在第二个议题“了解北极变化的区域和全球动态”贡献较多的16个国家和组织中,北极圈以外的国家占10个;即使在第三个领域“评估北极环境和社会的脆弱性并建立恢复力”的7个国家和原住民组织中,也有2个北极圈以外的国家。从这些数据可以看出,在北极科学研究中,北极圈以外的国家不是旁观者,而是积极参与者并能对北极科学做出重要贡献。

  第四,北极科学部长级会议试图为政府决策者和科学界之间直接对话提供平台。第一届会议日程为一天,只开了部长级会议,主要是各国科学部长或原住民组织代表汇报本国或本组织的北极科学研究进展情况,各国的代表团一般由本国的科学管理部门官员和科学家组成。第二届会议日程是两天,第一天是科学论坛(the Science Forum),第二天是部长级会议,第一天晚上还有一个给参会者提供交流机会的招待会。第三届会议采取了新的形式,邀请北极自然科学与社会科学研究人员参加贯穿2020年上半年的三次科学会议,包括2020年3月在日本东京召开的“第六届国际北极研究研讨会”、2020年3月27日至4月2日在冰岛阿库雷里召开的“2020年北极观测峰会”和“北极科学高峰周”,以及2020年6月15日至20日在俄罗斯阿尔汉格尔斯克举办的“第十届北极社会科学国际大会”。这样的议程设置是为了推动政府决策者与科学家及科学团体之间的对话。正如芬兰教育部长桑尼·格拉恩·拉松宁所说,我们需要“决策者和科学界之间的直接互动。”

  从上述目标定位可以看出,与北极理事会等政府间论坛不同,北极科学部长级会议强调北极环境变化对北极以外地区的影响,强调北极科学研究的多元性、平等性以及行为体之间的合作,强调北极圈以外的国家对北极科学研究所做的贡献。与国际北极科学委员会等非政府北极科学研究组织也有不同,北极科学部长级会议旨在推动政府决策者与科学研究团体之间的对话,为北极科学研究的正确和准确决策作出贡献。

  四、中国参与北极科学部长级会议现状与路径

  4.1 中国参与北极科学部长级会议的现状

  中国自2016年首届北极科学部长级会议开始就重视会议讨论,中方参会代表数量和级别不断提升,对中国参与北极国际科研合作立场和具体北极科学议题的讨论逐步深入。2016年,中国驻美国大使馆科技处陈富韬公使衔参赞代表科技部万钢部长参加会议并签署《部长联合声明》,中国高校两名科学家代表出席会议。2018年,中国科技部副部长黄卫率团出席第二届会议并作大会发言,强调了中国愿与各国家一起,深化有关双边和多边合作,为北极可持续发展贡献中国力量的意愿,来自中国高校和研究所的七名科学家参加了北极科学论坛。2020年“北极科学高峰周”(3月23日—4月2日)是第三届会议收集各方意见、塑造会议议题的重要平台。在科学高峰周线上视频会议中,中国自然资源部第二海洋研究所李家彪院士做了主旨报告,介绍了由中国自主建造的第一艘破冰船“雪龙2”将执行的“中国第11次北极科学考察—国际开放航次”,其他与会专家对此表示出极大的兴趣。

  尽管中国通过前两届北极科学部长级会议提升了本国参与北极科研的实践和话语,但仍面临一些问题。首先,在北极地缘政治日趋复杂的背景下,一些国家尤其美国对中国北极科学事务进行军事化曲解由此引发国际社会对北极科学活动的猜疑和担心,对中国参与北极科学事务产生不利影响。其次,根据第二届北极科学部长级会议贡献总结表,中国在前两届会议科研成果中的贡献分布并不均匀。中国在加强、整合和维持北极观测资料,促进北极数据获取,共享北极研究基础设施方面贡献较大,在了解北极变化的区域和全球动态方面做出了一定的贡献,而在评估北极环境和社会的脆弱性并增强抵御能力方面贡献较少。再次,全球性新冠肺炎疫情大流行不仅影响北极科研活动的开展和实施,也给相关会议的组织和召开带来诸多不便。

  4.2 中国参与北极科学部长级会议的路径

  2018年《中国的北极政策》白皮书明确指出,“在区域层面,中国积极参与政府间北极区域性机制……中国支持通过北极科技部长会议等平台开展国际合作。”中华人民共和国国务院新闻办公室:中国作为北极理事会的观察员国在北极事务中话语权有限,而北极科学部长级会议是赋予中国以平等身份参与北极事务的平台。北极科学研究是中国能直接介入北极事务的最有效手段,北极科学部长级会议是国际社会了解中国北极科学研究的重要窗口,也将成为中国在北极治理中构建“北极利益攸关者”身份重要方式之一。中国可从以下几个方面积极参与、利用和塑造北极科学部长级会议机制,从而提升自身在北极治理中的话语权和影响力。

  第一,考虑适时举办北极科学部长级会议。中国与国际组织或机制的关系正在从简单的参与者向承担更多责任的管理者角色转变,大国可以借助国际组织或机制推动观念的扩散、规则的制定、信息的汇集,北极科学部长级会议以科学研究为切入点,为中国提供了参与北极事务和治理的重要平台。在此方面,中国可以借鉴本国召开北极领域重要国际会议的经验(如2019年在上海举办的“北极圈论坛”),并积极学习其他北极圈以外国家的会议实践。德国和日本分别主办第二届和第三届北极科学部长级会议,可直接为今后中国举办该会议提供借鉴。德国和日本采取了与北极理事会轮值主席合作的方式,如德国、芬兰和欧盟合作主办了第二届北极科学部长级会议,日本和冰岛联合主办第三届。中国也可以考虑与即将担任北极理事会轮值主席国的俄罗斯合作主办第四届北极科学部长级会议,俄罗斯和中国最近几年在北极地区积极的合作实践也为联合主办北极科学部长级会议提供可能。

  第二,丰富北极科学部长级会议提案内容,增进国际社会对中国北极政策和科学活动了解。针对中国在前两届会议中科研成果收集有限的情况,中国应进一步丰富北极科研成果提案并鼓励科研人员参与相关议题讨论,突出中国在北极科学研究中的贡献,提高中国北极科学考察和中国科学家的国际影响力。例如介绍中国第十次北极科考成果、国产水下滑翔机在北极海域组网观测应用、中国第十一次北极科学考察成果、以及“北极气候研究多学科流动观测站”在北极环境变化监测领域中我国做出的贡献。黄卫副部长在第二届北极科学部长级会议上提出的三点倡议,包括进一步推进北极观测的合作与共享、进一步加强北极和全球系统相互作用的研究、更加关注北极生态环境与北极居民,为中国进一步深化北极科研国际合作指明了方向。

  第三,利用北极科学部长级会议平台,增强中国参与北极科研活动的渠道,深入推进国际科学合作。中国外交部北极事务特别代表高风建议中国极地科学界加强横向联系,设置北极科学重大课题,并积极在国际会议上发声,“可以借广泛的科技合作机会,务实地参与到北极事务全球治理中去”。中国在强调自身北极科研活动的同时,还应利用北极科学部长级会议作为跨政府科学合作的平台,促进中国与各国在北极地区的科学合作。马克·兰廷尼(Marc Lanteigne)曾指出,东亚的北极身份建立主要基于科学外交的发展以及与北极圈国家的潜在研究伙伴关系北极科学部长级会议在提供北极科学交流场所的同时,也为世界各国提供了合作的平台,作为东亚国家的中日韩可以在北极科学研究上进一步合作,共同推动北极科学研究的进步,增进人类对北极地区的了解。

  第四,积极应对疫情变化,利用线上交流平台参与北极科学部长级会议讨论。受新冠肺炎疫情的影响,第三届北极科学部长级会议的一系列会议由线下参会转为线上讨论,线上交流平台可能为中国等国家参与北极科学研究提供新的交流空间,塑造更加平等透明的交流环境。如中国代表在2020年“北极科学高峰周”线上视频会议中的主旨报告,就有助于增进国际社会对中国北极科研活动的了解,助力中国积极参与第三届会议的讨论。

  五、结语

  尽管到目前为止北极科学部长级会议只召开了两届,但已有学者认为这个机制有不同寻常之处,它的召开产生了一个出人意料的效果,“使北极理事会面临被边缘化的威胁”,至少在北极科学研究方面,北极科学部长级会议有极大可能使北极理事会相形见绌。北极科学部长级会议在北极治理理念方面已走出北极理事会、北极经济理事会的“门罗主义”的局限性,给各国、国际组织平等参与北极科学研究和合作提供了平台,不仅吸引了国际社会中的北极研究兴趣者,而且北极理事会的成员国、永久参与方也积极参与其中。

  目前北极科学部长级会议是相关国家、国际组织和原住民代表促进北极科学合作的交流平台,而非决策机构,会议达成的联合声明不具有法律约束力。北极科学部长级会议能否成为北极科学事务的决策者,主要取决于它的意愿与能力。前者包括其目标和各方代表实现宗旨意愿的强烈程度,后者表现为参会代表的能力大小。

  在意愿方面,北极科学部长级会议旨在推动人类共同关注的国际北极科学合作。从已召开的会议议题与各国签署的联合声明内容来看,目前北极科学部长级会议的作用主要体现为影响和推动北极科学合作。参会代表仅能影响而非直接参与北极科学事务决策,且他们尚未表示出推动北极科学部长级会议成为北极科学事务决策者的意愿。在能力方面,北极科学部长级会议能有效推动北极科学合作。前两届会议代表大体为各国和组织的科学和教育领域最高级别官员,这不仅表明这个会议受到各国政府的高度重视,而且也说明它在影响各国北极科学决策、促进各国科学政策协调等方面所拥有较强的能力和资源。总之,北极科学部长级会议拥有成为北极科学事务的决策机构的潜力, 最终能否实现这个目标关键在于各方代表的意愿,在此方面,中国、日本、德国等对北极事务有强烈兴趣的国家可以推动其完成决策者角色的转变。(注释略)

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