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地缘政治视角中的西北边疆治理
2020年06月01日 08:37 来源:《兰州学刊》2019年第1期 作者:青觉 朱亚峰 字号
关键词:边疆治理;地缘政治;西北地区;新挑战

内容摘要:

关键词:边疆治理;地缘政治;西北地区;新挑战

作者简介:

  【摘要】西北边疆地区是历史上丝绸之路的重要组成部分,也是中外政治、文化、商贸交流互动的空间场域和途径之地。近代以来西北战略地位的变迁,蕴含着国内国外地缘政治因素不断作用的历史逻辑。在世界地缘政治格局发生深刻调整的新形势下,区域发展不平衡、非传统安全威胁和大国地缘战略博弈等因素,制约着边疆的安全、稳定与发展。“一带一路”倡议背景下,深化西北边疆治理研究具有重大的理论价值和现实意义,将西北边疆治理纳入地缘政治理论框架下分析,有助于我们构建全局性的治疆思路。

  【关键词】边疆治理;地缘政治;西北地区;新挑战

  【作者简介】青觉,中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院院长、二级教授,博士生导师;朱亚峰,中央民族大学民族政治学专业博士生。

  【基金项目】研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“中华民族共同体意识研究”( 项目编号: 18VSJ092) ; 中央民族大学自主科研项目( 科研创新团队计划) “我国社会主要矛盾变化背景下各民族共同繁荣发展理论和实践研究”阶段性成果。

  边疆治理是国家治理体系建构的重要一环,历代中央政权无不将边疆地区的有效治理视为国家稳定繁荣的重要保障。当前,西部边疆内外环境发生的深刻变化,给我国边疆治理提出了新的挑战。为应对新形势、新变化,学界应从现实出发,加强理论建设,同时聚焦具体问题,特别是涉及地区稳定和国家战略的边疆治理议题。纵观学界已有成果,关于中国边疆治理的研究多以族际关系、区域发展和国家发展等为视角,从地缘政治视角观察西北边疆治理的研究还较少。本文希冀在前人研究的基础上,将西北边疆治理议题纳入地缘政治的理论框架,以此丰富中国边疆治理研究的学术视角。

  一、问题缘起与地缘政治视角的提出

  “边疆”最基本的含义指边境线、国界一侧的沿边地带,与英文border或borderland一词相对应。在中国传统的政治思想中,边疆具有地理和文化两层含义:一是相较于国家政治中心较远的地理方位;二是在边疆生活的人以及相异于国家主体的社会文化。

  我国学者胡焕庸20世纪30年代提出的著名的“胡焕庸线”,即将中国版图大致一分为二的“浑源—腾越线”,强调以地理环境为分野的地域人口及经济文化之间的反差。在历史文化研究者看来,“胡焕庸线”代表了中原与边疆交往互动、不断融合的中华文明进程。本文的思考源于我国传统边疆在现代化转型进程中面临的治理挑战,因此文中的边疆概念特指陆地边疆这一限定的范畴。西北地区囊括新疆、陕西、甘肃、青海、宁夏等五省区,作为我国向西开放的前沿,这里幅员辽阔、接壤国家众多,具有独特的人文环境和重要的战略地位。本文所涉及的西北边疆治理将重点以新疆为考察对象。

  (一)西北边疆空间场域重构的历史意义

  新疆古称西域,始于汉代的西域都护府,开启了国家有效治理西北边疆的历史进程。此后帝国版图虽有增有减,但无论是唐代的羁縻州府制度,还是明代在西北设置的诸多卫所,不同时期的中央政府都表现出对西北治理的高度重视。这一历史实践深刻地形塑着中华文明国家、民族观念的发展。作为封建时期的儒家政治学说,天下观将世界呈现为一种根植于文明的、差序性的等级秩序,在中心与边缘之外是更远的化外之地。如果说夷夏之辨的民族思想是中原王朝在面临外部压力时,用以维系正统的重要工具,那么对儒家纲常伦理和中华大一统的追求,则是少数民族入主中原后,统治阶级上层为树立自身合法性而采取的主动回应。因此,清初中央恢复对新疆的有效统治,便是中国这个历史悠久的多民族国家旧土新归、维持统一的重要标志。

  西北边疆之于近代中国的地缘战略意义,表现在国家边疆治理逻辑的转变。源于海洋时代列强紧迫的商业和军事压力,龚自珍、魏源等人在经世致用思想的影响下开始洞见西域在空间上对王朝天下秩序的重要性。由此发轫的近代边疆思想摒弃了根植于夷夏之辨的文化取向,边疆的战略价值逐渐凸显。在资源、国防领域的巨大潜力,以及显而易见的屏障作用,构成了20世纪上半叶中国社会边疆危机话语的历史情境。刘晓原认为中国领土属性的近代转型,就是在一种地域范围内丧失封建相对主权和在另一种地域范围内确立近代绝对主权的过程。这一变迁实质上是边疆空间场域的重构,传统的中央王朝将自身安全作为边疆治理的首要原则,边疆在这一过程中被看作国家的战略纵深和防御前沿。边疆安全意味着民族关系的和睦,更体现出以皇帝为中心的天下秩序的稳定。民族国家时代,边疆作为主权明晰的国家领土,已然成为国家安全主体的一部分。

  (二)当前边疆治理研究的理论视角与不足之处

  边疆治理是我国边疆研究的重要议题。边疆,作为政治权力形塑的空间场域和国际政治层面国与国边界的构成要素,是主观建构与客观实在的对立统一。边疆治理涉及到治理主体的构成及治理对象的划分,因此也面临着治理体系和治理能力现代化等社会转型中的普遍性问题。我国的边疆研究传统,由三个发展递进的脉络组成,即历代王朝治边思想、近代“边政学”知识体系和中国共产党在边疆地区的民族政治实践。这些具有中国特色的边疆治理经验是当代边疆治理研究发展创新的知识宝库。整体上看,注重国家统治和行政治理在边疆地区自上而下的有效性,是我国边疆治理研究的特点。由此逐渐形成了以族际、区域和国家三个视角为主的边疆治理研究范式。

  一是族际视角的边疆治理研究。一方面,中国作为历史悠久的多民族国家,疆域的基本特点便是边疆地区与少数民族地区的大体重合。在有边疆而无边界的封建王朝时代,以及民族区域自治制度不断健全的阶段,边疆治理从设计到实践往往带有明显的族际主义取向。高永久教授在研究现代化对民族地区治理内部环境要素和外部条件要素影响时,提出我国的民族问题治理应形成一个党和政府主导、社会协助、市场参与、少数民族群众自我管理相结合的现代化治理结构。同时,以人为核心展开的边疆治理框架,族际关系就决定着王朝的外围稳定和中心安全,社会心理层面的认同感是国家对边疆的治理过程中不容忽视的问题。尹学朋、王国宁认为国家认同是一个长久的民族政治问题,在社会转型和利益分化过程中更加凸显,并给边疆治理带来一系列挑战。为应对此影响,需大力发展民族地区经济,提高驾驭民族社会问题的能力,培养社会中介组织以提高政府公信力,最终实现善治。陆海发、胡玉荣指出边疆的多民族性使边疆地区在民族认同与国家认同间存在着复杂的关系,边疆的现代化进程无形中放大了这组矛盾,为整合二者关系必须调整国家的民族政策取向和边疆治理思路。要在保障少数民族合法权益的同时,推进国族建设。因此,很长一段时间国内的边疆治理研究与民族问题研究高度重合。

  二是国家视角的边疆治理研究。首先,我国是一个历史悠久的多民族政治共同体,边缘地区和核心地区存在着巨大差异。国家在治理和发展进程中形成的“边缘—核心”结构,决定了其针对边疆的区域划定及制度安排。周平教授认为边疆作为国家的特殊区域,是以国家的建立为前提的,国家视角的边疆研究着眼于把握边疆问题和现象的本质,这一特征决定了其并不着意于某个具体的边疆问题,而是力求揭示边疆和边疆问题发展演变的规律,构建边疆和边疆治理的阐释理论,并提出解决边疆问题的政策建议,以此服务国家的边疆治理。

  三是,国家视角的边疆治理研究,重点关注边疆问题的解决和有效治理。在国家视角下,边疆问题被纳入国家疆域、国家利益、国家治理和国家发展的总体规划。青觉教授认为边疆稳定和长治久安是国家边疆治理的着眼点,边疆治理对国家具有重要的现实意义,当前我国边疆治理面临着安全、稳定、发展三个方面的挑战。应立足国家最高利益和边疆社会重点问题,实现边疆地区的有效治理。最后,历史过程和国际形势对边疆治理的影响也是国家视角考察的对象。马大正教授通过梳理我国边疆的发展大势、历史特点和战略地位,指出古代的边疆治理策略经验对当代中国边疆治理战略的建构依然具有借鉴意义。万秀丽、牛媛媛关注到西部边疆治理对国家安全的重要价值,西部边疆安全治理由于历史、地理、人文等因素,具有特殊性和复杂性,因此必须创新治理理念,通过坚持依法治理、深化改革实践、强化安全合作实现边疆治理的现代化。

  四是区域视角的边疆治理研究。这里所说的区域不同于国际关系中的区域概念,是指国家在边疆治理过程中,以处理边疆区域性问题为导向的治理模式。特别是新中国成立伊始和改革开放初期,强调区域建设、区域发展的边疆治理思路,便是区域视角的体现。袁剑将地缘政治因素纳入民国时期的边疆治理纳中,认为断裂政治是民国边疆的重要特征,一个国家、两个政权体系、三大外部/内部力量、四个边疆区域和五大国格局,这几个因素影响和决定了民国边疆治理的执行力度。随着国家建设以及市场经济的发展,民族政策主导下的边疆治理模式,实践中存在诸多局限,已无法涵盖地方行政的所有领域。区域性特征决定了边疆自身面临着地方社会发展的普遍性问题。刘雪莲、刘际昕认为边疆治理概念在形成中带有国家中心论和封闭排外性的特征,通过对边疆和边境两组空间概念的分析对比,认为族际视角的边疆治理在应对跨境问题上存在不足,应从全球治理的视角出发探讨边疆地区开放安全等边疆治理议题。赵超认为历史—民族视角下的边疆治理,难以应对“一带一路”背景下边疆空间场域的变化,在一定程度上也限制了边疆治理实践的推进。对空间政治概念的工具性引入,有助于边疆治理在空间正义、空间生产机制和空间权力结构层面的改进优化。这些客观因素促进了边疆治理区域视角研究的发展。

  综上所述,近年来国内边疆治理研究的学术实践,已广泛涉及边疆治理的多个面向,学科视野的丰富极大促进了我国边疆治理研究水平的提高。另一方面,边疆概念范畴的不断拓展延伸,使边疆治理的对象不再局限于传统意义的领土维度。科学技术的发展,以及经济全球化、政治区域化特征的不断加强,地缘政治已成为影响边疆治理的重要因素。学术界对西部边疆,特别是文化多样、政治环境复杂之新疆的学理性研究深度明显不足。地缘政治视角下西部边疆治理研究的缺失,是值得反思和注意的问题。

  (三)地缘政治的理论演变及其在边疆治理中的现实意义

  地缘政治起源于西方,它的形成和发展伴随着近代以来列强的殖民运动和对世界地理空间的划分。作为一种战略思想,地缘政治包含了两个维度的变量,一是地理变量,即自然地理和人文地理;二是技术变量,除物质技术外也包括在此基础上的组织技术。同时地缘政治在实践当中也表现出三个方面的功能,一是为不同时代的边疆界定提供依据;二是为谋求各国利益提供理论指导;最后,为解决边疆具体问题提供解决方案。

  从思想脉络来说,地缘理论经历了几个阶段的发展。

  一是经典地缘政治理论时代,这是地缘政治学理论初创和体系化的阶段。如弗里德里希·拉策尔的“国家有机体”理论、哈尔福德·麦金德的“心脏地带”理论、乔治·纳撒尼尔·寇松的“殖民地边疆”理论、特纳的“移动边疆理论”、拉铁摩尔的“双边疆理论”、马汉的“海权论”、斯皮克曼的“边缘地带”理论等。作为一种大的战略思想形态,地缘政治学一开始便形成了以拉策尔为代表的“有机国家”流派,及后来发展出的“地理战略论”流派。两种流派的主要区别在于,分析层次的不同和对地理环境理解的差异。受“达尔文主义”的时代背景影响,拉策尔将国家看作为生存和发展而斗争的空间有机体,强调国家的领土空间扩张受地理环境单一因素作用。“地理战略论”则认为物质环境是一个地理变量与技术变量相互联系作用的结构,地理环境因素并不具有决定性的影响。可以说该流派理论是对拉策尔国家有机体思想的超越和进化,当代地缘政治学多指以麦金德、马汉、斯皮克曼为代表的“地理战略论”。

  二是地缘经济时代,“地缘经济”这一术语由美国学者爱德华·卢克瓦特在1990年初创。事实上,地缘经济的思想萌芽早在第一波地缘经济合作浪潮中就已出现,70年代经互会、经合组织及欧共体等合作组织建立并推出了一系列经济合作计划,促进了组织内部成员国间发展水平的提高。但这个阶段的经济合作仍以政治因素作为主要推动力,尤其是广大发展中国家,极易遭受政治动荡的干扰。这一波折持续到苏东剧变前后,世界权力结构开始朝向多极化发展,经济要素在地缘政治板块中地位显著提升,经济安全和经济利益成为各国政府的核心利益。在国际关系领域,经济关系逐渐取代政治关系,经济发展成为政治意识形态对抗过后的新时代主题。新的权力要素和权力结构的出现,决定了地缘经济成为地缘政治新的外在形式,并继承了其竞争与合作的本质。

  三是信息时代的地缘政治,信息技术革命及全球化的推进,使地缘政治外延向信息领域拓展,地缘空间呈现出一体化、开放性的特征。全球化时代的技术发展对世界政治造成重要影响,首当其冲的便是地缘政治空间结构的改变。权力是地缘政治的核心命题,从历史上看,生产力水平的提高,带动了地缘政治的权力竞争从农业时代的陆地空间走向工业时代的海洋空间。网络空间作为地缘政治权力作用的新场域,其实质是最大限度地获取信息这一重要战略资源。优势的信息技术可作为国家提升地缘战略能力的有效手段,自美国于1993年制定“网络信息高速路”计划后,世界主要强国都先后出台了各自的网络空间战略,谋求占领新技术的制高点。

  现代地缘政治学,呈现出多维度、多领域的理论视角。在关注传统权力和空间竞争的同时,也将触角涉及到超出领土范畴的地缘经济和网络空间。我国多民族的边疆地区,具有相异于核心地带的多样性特征,其作为地缘政治区域的类型之一,往往处在国际政治竞争的前沿地带。在边疆利益多样化的今天,我国的边疆治理面临着不同地缘政治空间场域的权力竞争与合作。因此,将边疆治理研究置于地缘政治视角下分析,即有充足的理论依据,又有紧迫的现实需要。

  二、西北边疆战略地位的变迁及地缘政治挑战

  从和平解放初的现代化建设,到冷战时期中苏对峙的前沿地带,再到苏东剧变前后迎来开放与发展。新疆在国家的不同历史阶段经历了战略地位的调整变化。全球化和信息化时代,作为“一带一路”倡议核心区的新疆,将不可避免的主动参与或被动卷入到地缘政治的进程之中。

  (一)新中国以降西北边疆战略定位的调整

  新中国成立,标志着中国现代民族国家建设步入了新阶段。国家对西北的战略定位也从强调安全维度的边疆地带,转为有待发展的西部地区。在党的领导和决策下,新疆通过一系列措施在较短时间内实现了各个领域的国家化。以社会主义建设为背景我国边疆地区完成了由传统社会向现代社会的转型,这是基于工业化生产方式的经济社会发展。由于我国社会主义的制度特性,边疆发展在符合现代进步语境的同时,蕴含着民族平等团结的普遍主义关怀。因此我国的边疆发展也表现出促进民族发展的价值追求。从边疆到西部,国家均质化和边疆区域化的推进,使边疆在此过程中承担了国家安全外的更多职能。20世纪60年代,由于中苏关系急转直下,新疆再次成为影响国家安全稳定的战略前沿。为应对严峻的地缘战略压力,西部地区融入全国工业网络和支援三线建设开始提速,新疆因此与祖国内地的联系日趋紧密。直至80年代,国际政治局势相对缓和后,开放与发展才重新回到国家治疆的战略中来。从历史的规律看,建国以来新疆战略地位的数次调整凸显出以下几个特点:一是在相当一段时期内,新疆都要肩负保障国家安全的战略职能;二是边疆发展作为国家社会主义建设的重要内容,是维护边疆长治久安的有效路径;三是独特的区位优势,决定了新疆具有丰富的对外开放潜力。

作者简介

姓名:青觉 朱亚峰 工作单位:中央民族大学

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